汾河是山西省境内最大的一条河流。随着当地经济社会的发展和人民生活需要的增长, 汾河流域面临着不断增长的用水需求和污染与可持续发展的矛盾。建立市场与公众参与下的汾河流域水资源管理体制, 是解决汾河流域水资源不足、水环境恶化问题的有效途径。
1 问题的实质
山西经济在发展和转型的过程中, 对汾河水资源开发和利用的力度也在飞快增长。尤其是在计划经济向市场经济过渡的过程中, 人们对水资源占用的方式也发生了变化。由于汾河流经不同的地市,不同地区便会尽量地去开发和利用汾河水资源, 以便汾河水资源能够使地方或个人、集体的利益最大化。水资源的浪费和掠夺式的地下水开采不仅给下游、本区和相邻地区造成了严重的水资源危机, 还带来了地下水位下降、地层下陷、地下水污染等生态失衡问题。许多地方在大量提取和使用水资源的同时, 污水排放量也在不断增加, 更加剧了地表水和地下水的水质恶化[1] 。
汾河的现实状况表明, 汾河水资源面临着严重危机, 其问题的实质就是“公地悲剧”。汾河水资源管理呼唤新的、科学的体制。
2 解决的思路
经济学界提出的解决“公地悲剧”的方略几乎都是围绕公地产权展开的, 其基本方案大致有两种: 一是主张公地产权完全由政府集中拥有和管理; 二是把公地产权划分给个人产权学派从“外部性原则”及交易成本的角度出发, 把私有产权看作是解决效率低下问题的法宝。著名经济学家张五常认为要避免公共池塘无鱼的困境, 最有效也是最简单的办法就是让私人拥有鱼塘的产权[2] 。
就汾河流域水资源而言, 简单的公有或私有、政府控制或个人所有的模式, 在实际中都是难以实现和操作的。现实中, 人们介入、占有和使用汾河流域水资源的方式并非是单一的, 而是混合型的,也就是说, 政府和个人是通过多种形式的组织来介入或涉足水资源的, 因此, 考察与汾河流域水资源使用及管理有关的组织和社团及其功能, 对于理清汾河流域水资源管理体制重构的思路有着重要意义。
3 政府、非政府组织和市场的功能分析
3.1 政府: 控制、管制与动员
水资源是一种公共资源, 管理和保护公共资源涉及公共事务和公共服务, 要解决好公共事务和公共服务问题, 就需要有效的政府。
(1)政府的角色和功能。在关于政府的角色和功能的解释中, 经济学家常常把政府存在的原因看作是政府是公共物品的提供者和外部性的消除者[3] 。如果把水资源管理视作一种公共物品或公共服务, 那么对于用水户来说, 有序地用水也是他们的一种需求。无论是用水方面的公共服务的提供, 还是消除在用水过程中的外部性问题, 都需要具有权威关系的机构的进入, 来维持公共用水秩序的稳定。
(2)用水管制和立法。政府所具有的强制力是其能够实行管制的物质条件。在必要的时候, 政府可以依赖其强制力来影响资源配置和利益分配。政府管制能限制自然垄断、促进水资源的公平合理配置、矫正不准确的信息, 政府管制也是消除外部性的重要力量。
立法是政府实施管制的有效手段。在水资源越短缺的地区, 用水矛盾和争端就越突出, 水资源面临的不合理开发和利用的情形就越为严重, 规范和统一人们开发和占用水资源的行为, 也就越显得重要。规范和统一用水的社会行为, 水资源立法是非常重要和有效的手段。
(3)动员。水资源所面临的问题, 归根到底与大众的行为方式相关。通常情况下那些能够比较容易地获得水源的团体和个人, 会尽可能多地使用水为自己创造价值。如果没有有效地控制,浪费水也极为自然, 他们较少会考虑到处于资源劣势地位的其他人的缺水问题。如果没有外在力量的进入和影响, 他们的已有的意识和动机不会自动地转变。因此, 公共力量, 尤其是政府的宣传动员尤为重要。
3.2 非政府组织: 参与式方法
动员和促进公众参与到管理和保护公共水资源行动中来, 较为普遍的途径就是建立和扩大公共参与组织, 这些组织属于公众自愿组织和参加的社会团体。目前, 较为常见的公众参与水资源管理的非政府组织主要有用水者协会和灌区管理委员会。
无论从理论还是从经验的层次来看, 公众参与以及公众自主管理的模式, 与政府的主导作用并非是对立的, 而是相互促进的关系。政府在流域水资源管理和保护中的作用, 某种意义上也是在推进公众参与和动员群众自主管理过程中实现的。
3.3 市场: 水资源短缺的缓解机制
在汾河流域这样的干旱少雨地区, 水资源是社会中的一种稀缺资源, 这就意味着水资源的分配不可能无限地满足所有人的需求和增长, 某些人所获得的水资源量增加了, 其他人可能要减少资源的获取量, 或者要为获得同等的水资源量而增加成本。在这种状况下, 水资源的配置方式也就直接影响着社会福利的增进程度。
资源的配置机制主要有两种类型: 一是市场的配置机制; 二是集中再分配的机制。在经济学理论中, 通常把市场机制看作是稀缺资源实现效率最优, 促进稀缺资源分配到高效率的使用部门和个人的资源配置机制。而再分配机制, 可能难以避免稀缺资源的无效配置问题。也就是说, 即便是无效率或低效率的部门, 只要能得到权力机关的保护, 同样可以得到稀缺资源。
在一定的条件下, 按照市场原则的资源分配,也能够获得社会福利的帕累托最优。在解决市场之外的外部性问题的前提下, 水资源的市场化管理机制将会促进水资源开发和利用效率的提高, 同时又会使那些转让资源使用权的个人获得其他补偿, 不至于造成损失, 从而有利于帕累托最优。
4 汾河流域水资源管理的理想体制———参与式统一管理
通过以上的分析可以得出这样的结论: 汾河流域水资源陷入困境的实质是“公地悲剧”, 而走出困境的出路既不能完全靠市场“看不见的手”来调节, 因为存在市场失灵; 也不能完全依靠政府的强制力量, 因为政府也存在失灵问题。因此, 必须依据新的组织理论, 建立一种政府宏观调控、市场微观调节、非政府组织参与管理的新型的汾河流域水资源管理新体制。
4.1 政府层面: 成立汾河流域水利委员会[4]
成立汾河流域水利委员会负责汾河流域上中游水资源的统一监督管理。委员会主席由省政府分管领导担任, 副主席由省政府秘书长及水行政主管部门和引黄工程总公司的领导担任, 委员由政府各有关部门及相关地市负责人组成。这样, 委员会可以将汾河流域水资源统一管理起来, 综合协调水量分配、用水规划、水土保持、污染治理、地下水保护、水行政执法等涉水问题, 充分发挥政府的宏观调控作用。与此同时, 委员会还应吸收用水户代表作为委员, 建立与用水户代表定期沟通协商的机制, 以充分听取利益相关群体的意见, 正确作出相关决策, 同时也有利于决策的顺利实行。
委员会下设执行办公室, 具体负责委员会的日常工作, 确保参加到流域水利委员会的各主要部门有效执行其职能, 负责监督和保证委员会各项决议、决定的贯彻执行, 并在委员会授权范围内制定政策。
4.2 市场层面: 成立汾河流域供水事业有限责任公司
要充分发挥市场和价格的调节作用, 初步建立水权交易体系。首先要整合相关的供水机构, 从而提高效率、降低交易成本。独立的商业化运作的汾河流域供水事业有限责任公司, 由引黄总公司和流域内的骨干水工程管理单位共同组成。负责工程运行、维护、防洪、供水及对基础设施的管理, 以确保向用户顺利有效地供水。该供水公司的核心业务是批量供水给其他供水公司, 其他的供水公司再向用户零售。
有了水权, 各有关部门就可以通过契约来协调关系。汾河流域供水事业有限责任公司的运行应严格受汾河流域水利委员会批准的综合管理协议的约束, 协议对水库的防洪及供水运行、用水大户间的用水分配、水价、环境以及运营报告等要有明确规定。汾河流域供水事业有限责任公司与用水大户之间签订协议, 向用水大户或售水单位供水, 并收取水费。
4.3 公众层面: 成立用水者协会和灌区管理委员会
在汾河流域各用水区域成立用水者协会, 在各灌区成立灌区管理委员会, 负责所属范围的水资源利用、保护和宣传工作, 同时选派代表参加汾河流域水资源管理委员会, 参与重大事项的协商和决策, 更好地保护用水者的权益。
总而言之, 实现水资源可持续利用的关键在于加强流域管理, 加强流域管理的关键在于建立高效权威的水资源管理体制。当然, 建立高效的流域管理体制不仅包括本文提出的参与式统一管理体制,还可以有多种思路和办法, 但都必须紧密结合中国和当地的历史传统、思维习惯和运作方式。而且,仅有一个合理的体制安排和机构设计是远远不够的, 要想真正实现水资源可持续利用的管理目标,促进流域的可持续发展, 还必须建立合理的水权和水市场制度、水价形成机制、资源利用政策、多元化的投入保障机制和完善的流域法规体系, 充分运用法律、行政和经济的手段, 调整和规范水资源开发与管理工作中各方面的关系。这样才能紧紧抓住水资源统一管理、合理配置这个关键的环节, 建立既兼顾经济发展需要, 又兼顾生态环境保护要求的水资源合理配置新格局, 协调好主水与客水、地表水与地下水、上中下游用水、社会经济用水与生态环境用水的关系, 才能实现经济、社会、环境的协调发展。
参考文献:
[ 1 ] 王俊斌.七成汾河水丧失使用功能[N ].山西日报, 2002-02-27.
[ 2 ] 张五常.卖橘者言[M ].成都: 四川人民出版社, 1988.
[ 3 ] 丹尼斯·C·缪勒.公共选择理论[M ].北京: 中国社会科学出版社, 1999年.
[ 4 ] 世界银行.万家寨引水项目检查备忘录[ R ] .北京: 世界银行, 2004.
收稿日期: 2006202212
作者简介: 樊安顺(1962—) , 男, 高级工程师, 副局长。