摘要：文章在梳理大量文献的基础上，探索了中国财政政策演化的阶段性，认为宏观经济发展的反周期需要、自适应、经济主体的变化是中国财政政策演化的动力，最后提出了中国财政政策演化的启示。
关键词：财政政策演化；演化动力；改革开放
作为一种政府主导的制度安排，财政政策业已成为政府干预经济的特定方式，在熨平经济周期波动和保持经济稳定增长中起着重要作用。自20世纪90年代以来，中国财政政策大体上经历了“适度从紧”财政政策→积极财政政策→稳健财政政策的演化过程。不仅实现了财政调控由行政手段为主的直接方式向经济手段为主的间接方式转变，有力地维持了市场机制的正常运转，而且保证了国家宏观调控政策的有效实施和国民经济的快速增长。
一、文献综述
在市场化改革的过程中，中国的经济运行已经由“短缺时期”进入到“后短缺时期”，财政政策取向由财政退让到财政进取的变化适应和推进了这一变迁，使经济运行在不同的时期均趋向于良性循环的状态，同时也实现了财政自身的创新（吕炜，2000）。财政政策作为一种政府主导的制度安排，其变迁的方向不是随机的，而是存在着路径依赖。20世纪90年代以来，中国财政政策变迁形成路径依赖的原因在于政府对财政目标的偏好与财政压力的叠加影响、政府主导的财政政策博弈均衡和较高的政策变迁成本的影响。财政政策作为一种政府主导的制度安排，其变迁的方向不是随机的，而是存在着路径依赖。当财政政策变迁存在着报酬递增和自我强化机制时，路径依赖就会对其产生规范作用（梁学平，2007）。财政政策发挥调控功能以国家财政拥有一定财力为基础。经验表明，财政政策与货币政策作用空间的变迁与经济体制、国民经济运行格局息息相关。财政政策和货币政策要真正发挥宏观调控功能必须改善其赖以发挥作用的经济运行环境并加强两者之间的协调（崔建军，2008）。而税收作为政府调控经济的重要手段，在协调经济发展中具有不可替代的作用，探求国家整体和区域经济发展中的税收政策有着重要的现实意义（李冬梅，2009）。财政是各国促使经济发展的一种重要工具，但它要受到很多因素的影响，效果也自然会打折扣。中国1998年以来的积极财政政策在拉动经济增长方面作用明显，但其他如拉动民间投资与消费等方面不尽人意。所以目前的中性财政政策要达到良好的效果，应注意从有关影响政策效应的制度安排上进行与之相适应的制度改革，在政策手段上减少公共支出，多运用税收调控方式。在这方面，美国的财政政策对中国有一定的启示，从罗斯福到里根，到克林顿，再到小布什，社会性支出比重大幅提高，将美国经济拖入了百年不遇的大危机。好的财政政策要做到财政政策服务于经济增长和就业和寻求财政的可持续性。因此，寻找中国财政政策演化的过程和动力，探索它对未来政策的启示，对中国应对金融危机和实现经济得快速健康发展有着重要的启示意义。这是本文的一个出发点。
二、改革开放以来中国财政政策演化
从改革开放到1992年，中国开始了以市场化为取向的改革，中国财政政策延续着计划经济的“区别对待”政策，并且被赋予了新的内容，中国财政政策向“正轨”回归——按照市场经济的规则制定财政政策。1993-1997年所实施的“适度从紧”财政政策，在坚持总量从紧的大前提下，进行适时的结构调整，做到“紧中有活”。在实施“适度从紧”的财政政策期间，中国实施了适应社会主义市场经济的税制改革和分税制财政体制改革，积极提高财政收入“两个比重”，把与速度和规模直接相联系的消费税和增值税的75％作为中央的固定收入，把与经济效益水平直接相关的所得税等作为地方的固定收入。这一阶段税收大幅增加。从1998年开始实施的积极财政政策，这是一种阶段性的适度扩张政策。在政策取向上，不仅未坚持完全的扩张性方向，还注重国内供需结构、产业结构的优化和调整。这一阶段尽管国内有效需求不足，但中国税收收入却处于快速增长时期，高于同期GDP的增长速度。从2005年开始实施的稳健财政政策，强调要在可承受的范围内，以调整结构为主线，适当减少扩张，“渐进”地实现中性目标，最终达到保证国民经济快速、稳定增长和经济社会协调、可持续发展的目的。自2005年实施稳健财政政策以来，中国逐步加快了消费税、房产税、个人所得税等税制的改革步伐。2008年全球金融危机以来，普遍认为实施积极的财政政策是实现2009年经济增长的重要保障。2009年实施积极的财政政策要处理好包括扩张总量与调整结构、扩大内需与稳定外需、减税增支与增收节支、财政调控与市场机制等方面的重要关系，继续加大“三农”投入，提高中西部医疗补助标准和积极促进就业再就业。
三、改革开放以来中国财政政策演化的动力
（一）宏观经济发展的反周期需要
中国财政政策演化和宏观经济周期有着密切的联系。自1978年中国发展市场经济以来，中国政府逐渐开始通过财政政策等间接经济手段来调控经济周期。1978-1997年间，经历了1979-1981、1982-1988、1993-1995等4次不同原因的通货膨胀和经济过热，这段期间以紧缩的财政政策为主。1996-1997依然是惯性紧缩，表现出明显的演化适应性。虽然1996年中国经济实现了“软着陆”，但在1997年下半年，国际国内经济形势发生重大变化，东南亚发生严重经济危机，国内市场出现需求疲软和生产过剩，需求不足成为经济中的主要矛盾，加上东亚危机对出口的影响，中国经济开始进入低谷期。所以1998年初以来，中国政府及时调整了宏观经济政策，决定将适度从紧缩政策调整为扩大内需、刺激经济增长的政策，实行积极的财政政策。政策一直持续到2004年。2005年以来，国债投资已出现边际效益递减现象，而且中国经济又并非全面过热，经济社会发展中还有农业、教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强，而且没有强烈信号表明近期会发生高通货膨胀，因此，积极财政政策不宜突然转向紧缩的财政政策，而是实施稳健财政政策。政策一直持续到现在，即使全球金融危机的到来也没有改变这种政策取向。宏观经济发展的反周期需要，使得中国财政政策适应宏观经济发展，表现出明显的演化特征。
（二）财政政策演化的自适应
财政政策变化属于政府主导的一种制度安排的变迁，依据路径依赖理论，财政政策变迁不可避免受到路径依赖的影响。如果存在报酬递增时，自我强化机制同样适用于财政政策变迁，路径依赖同样会对对财政政策变迁起着规范作用（诺斯，1994）。这就是财政政策演化的自适应特征。从中国财政政策变迁的进程来看，中国的财政政策变迁同样在某种程度上具有路径依赖特征。如强调收入的制度安排、倚重国债和财政赤字工具、适度调节经济的政策安排等，在学习效应、协调效应和适应性预期等引致的自我强化机制的规范作用下，在政策变迁过程中持续得到自我强化，形成了一种理所当然的行为惯性。
（三）经济主体引致税改
改革开放以来，中国鼓励发展私营、个体经济等非工经济，个体、私营经济和中小企业发展迅速，逐渐形成了各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。经济主体的变化引致税收政策的变化。最大的变化时是非公有制经济与公有制经济的税收差别逐步减少，税负趋于公平，私营、个体经济继续快速发展，私营、个体经济缴纳工商税收的数额及其占全国工商税收的比重随之继续快速上升。中国财政政策适应经济主体变化的特征，也是其演化动力之一。因此，中国财政政策的演化，不但是由微观经济主体和宏观经济反周期的引致的，更是财政政策自身在学习效应、协调效应和适应性预期等引致的自我强化。
四、中国财政政策演化的启示
从中国财政政策演化来看，结合中国的具体国情，从长期来说，中国应坚持适度从紧的财政政策。所谓适度从紧的财政政策，主要是指通过增收节支，调整和优化支出结构，提高财政资金的使用效益，实现国民经济较快增长并维持较低通货膨胀水平的政策措施。这也是政府做好“守夜人”，让位市场的一种积极做法。虽然宏观经济调控的目的是实现经济的长期稳定增长，可是具体操作却应该着眼于熨平经济的短期波动。所以，财政政策应尽可能地短期化和社会化，根据需要随时进行微调。此外，政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发，当前的政策选择应该是调整经济增长方式，同时注重劳动替代资本，使人力资本和货币资本相适应。在这个过程中，政府培养新的税收源泉可能更加重要。
参考文献：
1、李超.中国宏观财政政策的演变规律及发展趋势[J].华商,2008(18).
2、吕炜.财政政策取向与改革过程中经济运行状态的变迁(下)[J].财政研究,2000(12).
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4、梁学平.路径依赖对财政政策变迁的规范作用[J].中南财经政法大学学报,2007(4).
5、崔建军.财政、货币政策作用空间的历史变迁及其启示——基于中国财政、货币政策实践[J].经济学家,2008(3).
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9、财政部办公厅、财政部财政科学研究所课题组.美国财政制度与政策变迁的简要回顾[J].经济研究参考,2009(40).
10、冯海波.关于中国财政政策演变的规律性认识[J].当代经济研究,2003(4).
11、诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店,1994.
12、魏凤春.中国改革周期中的公共政策变化（1949-2002年）——一个财政视角的考察[J].南开学报(哲学社会科学版),2007(6).
（作者单位：冯毅，太白县国家税务局；李录堂，西北农林科技大学经管学院，作者为教授）
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