摘要：科技经费监管工作是一项系统工程，在分析科技经费监管的理论基础和现存问题的前提下，创造性地设计了科技经费的直接监管、分级监管、集中监管三种有效模式的工作流程，提出了完善科技经费的监管控制机制在于成立专门机构、健全经费预算、建立绩效评估。
关键词：科技经费；监管流程；直接监管；分级监管；集中监管；控制机制
科技经费的监管日渐重要，主要决定于：一方面，我国科技投入长期不足；另一方面，我国有限的科研经费经常“跑冒滴漏”，利用率低下，浪费现象十分严重。我国正努力建设创新型国家，科技投入强度要快速提升（科技投入占GDP的比重由2006年的1.41％提升到2020年的2.5％）。而科技经费监管并非易事，监管若不利，科技经费则不能有效地发挥作用；监管不当，会影响整个科技创新活动；监管过度，会降低科技创新活动效率；监管不足，会让一些“不法者”钻空子。
一、科技经费监管现存的问题
（一）宏观监管不够
目前，科技经费监管缺乏对科技工作的有效性评价和评估。一方面科技工作在大经济和大民生中到底发挥了怎样的作用，国家财政科技投入的总体效果如何，国家科技计划的总体执行效果有何重大变化，缺乏有效的评价，另一方面对于科技项目完成后的绩效评价也不完善，因而对经费使用的效率与问题就不很清楚。这也是财经部门和科技部门争议的焦点。如有关科技进步贡献率到底是多大，至今没有一个统一的说法；再如863计划到底起了怎样的作用，是达到了预期目标还是超出了预期目标，可供量化的总体分析是匮乏的。
（二）对科技事权监管不够
科技经费使用是否合规可以看财务制度，但看其是否合理就需要看科技事权的正确与否。目前的科技经费监管制度，过于偏重财务检查，而轻于对科技事权真实的认定和检查。
（三）全过程监管不够
全过程监管不够以致多数问题未能做到防微杜渐。科技工作本身就比其他事项复杂，如果不从源头把握和控制，就可能延迟问题爆发的时间并可能造成损失和负面影响。
（四）服务意识不够
科技经费监管的一层重要含义就是服务，包括有关政策、规定的宣传、普及，政策适用性的优化和相应的政策辅导等。科技工作特别是科技项目的承担者都是科学家、工程师，他们的专长在科研，对复杂的经费预算和使用并不专业，经常会出现一些初级错误。
（五）经费管理的公开性不够
目前，我国科技经费管理的公示制度还没有普遍建立和健全，往往造成了科研项目申请人之间的信息不对称，经常出现谁往机关跑的多，谁获得的信息多，谁就容易得到科研项目，也容易得到科研经费的支持；同时，也使经费分配过程和经费分布状况透明度不够，增加了“暗箱操作”的可能性。
（六）经费管理部门角色不明
有经费管理权的政府部门既管经费，又管项目；既是出资人，又是“经营者”。这就容易造成决策不当、资源浪费乃至腐败滋生。如各政府部门科研项目立项存在一定盲目性和低水平重复；多个部门多渠道、多头分配有限科技经费，科技经费难以集中；评价体系不科学，用过于定量化的评价体系来衡量考核不确定的科研活动，导致研究人员规避创新度高、风险大的项目；科技经费配置中缺少竞争机制，大量科技经费用于追逐少数知名或著名专家，以追求政绩，而从年龄上来说应该最有创造力的青年学者却无人雪中送炭。
二、科技经费监管流程设计
（一）直接监管
1、工作流程（见图1）。直接监管模式是指科研项目出资单位通过组建项目经费部门来直接监管项目经费。在具体的监管过程中，出资单位项目经费监管部门和项目承担单位科研组织部门协作，共同对项目组的经费到位和使用、经费节余进行监管，以减少出资单位项目经费监管部门一定的工作量。在这种模式中，整个监管必须接受外部审计部门的审计和监督。为了确保公平性和公正性，外部审计必须接受人大监督、行政监督和舆论监督。
2、优势。由于项目出资单位直接监管项目经费，除监管的效果比较好之外，有利于项目出资单位调整项目经费，提高项目经费的利用率。
3、缺陷。这种监管模式的主要缺陷如下：一是项目出资单位经费监管部门的工作量太大；二是监管环节较少，容易产生腐败。
4、适用科研项目。这种模式主要适用于地方性政府基金课题（市、县级为主）；除科技部门、教育部门之外的其他各级党委、政府部门委托课题；企业委托课题。
（二）分级监管
1、工作流程（见图2）。分级监管模式是指整个项目经费监管按项目出资单位→承担单位负责人→科研组织部门→项目负责人→项目组成员的顺序逐级监管。整个监管过程必须接受外部审计部门的审计和监督，而外部审计必须接受人大监督、行政监督和舆论监督。其中，承担单位负责人→科研组织部门→项目负责人→项目组成员这部分工作流程接受项目承担单位的财务部门的审核和审计部门的内部审计。
2、优势。这种模式最大的优势在于工作流程内的单位、部门权责明确，对各“级组”的问责也方便明了，有利于经费监管和寻找使用经费存在的问题。
3、缺陷。这种模式的缺陷如下：一是项目出资单位的工作任务繁重；二是适用这种模式的科研项目负责人大多数是承担单位的负责人或其单位部门负责人，可能会弱化本单位科研组织部门、财务部门、审计部门的监管作用。
4、适用科研项目。这种模式主要适用于：国家863计划项目、国家973计划项目、国家重大科技攻关项目、国家高技术产业化项目、教育部科学技术研究项目、基础研究重大项目前期研究专项、星火计划项目、火炬计划项目等。
（三）集中监管
1、工作流程（见图3）。这种模式强调科技经费监管的专业性和集中化：从中央政府到地方各级政府成立相应的科技经费监管服务中心（市县两级科技经费监管服务中心也挂靠在政府科技行政管理部门），科技经费监管服务中心将整条工作流水线：财务验收→经费使用情况调查→专项审计→经费使用绩效评估→专题报告公示→受理举报，都交给专业科技评估机构去完成。
2、优势。这种模式的优势如下：一是科技经费监管权集中在科技经费监管服务中心，减少了人力、物力、财力，节约了资源，提高了效率；二是在该模式中科技经费监管工作的完成者是专业科技评估机构，提高了监管的专业性，保障了监管的质量；三是专题报告公示环节彰显公平、公正、公开原则。
3、劣势。一方面，必须要尽快解决成立科技经费监管服务中心、提高专业科技评估机构业务水平等相关问题。另一方面，因监管权统一集中，必须要防止科技经费监管服务中心独断、专行和腐败。
4、适用科研项目。这种主要适用于：国家863计划项目、国家973计划项目、国家重大科技攻关项目、国家高技术产业化项目、教育部科学技术研究项目、基础研究重大项目前期研究专项、星火计划项目、火炬计划项目、各级地方政府部门委托项目等。
三、完善科技经费的控制机制
（一）预算机制
1、调整预算科目。在我国现行的科技预算管理体系中，既存在着没有R&D分类预算科目的问题，又存在着多头管理、职能重复导致的预算科目重复、交叉和漏失问题。因此，我国需要从调整科技预算科目入手，理顺各部门在科技发展中的关系，并通过部门预算改革，进一步完善对科技预算的管理。
2、创新预算编制方法。科技活动（主要包括科学研究和技术开发）具有创造性和不确定性，由此决定其工作量和所消耗的费用也具有不确定性特点，不能完全给予预见。因此，很难在事前对科技项目的经费进行非常准确或十分完全的估算或预算。由于科技活动的不确定性，对一个具体项目而言，所需费用将在一定范围内波动，即科技项目预算经费不是一个具体数值，应是一个数值区间。显然，目前科技经费预算普遍采用的固定预算编制方法不符合科研经费运动的规律，应采取在一定区间值范围内的弹性预算编制法。
（二）监管机制
1、建立科研项目预算评审评估制度。从源头上保证预算编制的科学性、合理性。预算编制包括来源预算和支出预算，来源预算除申请财政经费外，有自筹资金来源的，要提供出资证明及其他相关财务资料，支出预算要按照经费开支范围确定的支出科目和不同经费来源编列。对项目预算组织专家或委托中介机构进行评审评估，评审评估结果作为项目立项决策、预算执行和财务验收的重要依据。
2、建立科研项目经费使用的监管机制。严格规定科研项目经费的开支范围与开支标准，重点规范人员费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、协作研究费、设备费支出的管理；科研项目经费支出要严格按照批准的预算执行，任何单位和个人不得违反规定自行调整预算和挤占挪用科研项目经费。逐步推行科研项目经费报账制度，研究人员不直接经手现金。重大科技项目经费实行财政国库直接支付。
3、健全科技经费监督体系。建立包括审计、财政、科技、项目承担单位主管部门和社会中介机构在内的财政科技项目经费监督体系，实行科研项目财务审计和财务验收制度，财务验收结论作为申报新项目的重要依据。
4、引入绩效评估机制。在国际上，发达国家在政府科研经费管理中普遍引入了评估机制，不仅重视立项前的预算评估，还重视立项后的绩效评估。因此，我国有必要建立定期的经费使用评估与反馈调整机制，加强对项目实施过程的经费监控，并通过建立健全项目成果评审制度，完善成果管理。建立绩效评估机制的目的是：通过绩效评估，加强科研经费管理，提高经费的产出和效益，促进科研经费增长，提升科研水平。绩效评估机制要遵循科学性、整体性、合理性、可操作性原则。
5、建立专门监管机构。建议各级政府科技管理部门尽快成立筹建科技经费监管中心，其主要职能有：从财务方面、科技经费效益方面对科技计划项目执行情况依法实施监管；制定科技计划管理与健全监督机制相关的系列规章制度，进一步规范各管理主体在计划管理的各个环节中的职责和任务，强化目标责任制和监督制约机制，建立问责问效与层级管理机制；构筑全过程监管的科技计划管理统一信息平台、建立科技计划信息公开公示制度、完善任务合同制等制度；建立和完善科技计划经费管理制度，加强对科研项目支出的管理；建立和完善独立的评估制度，在科技计划及项目管理中引入第三方独立评估的制度，逐步建立对科研项目经费的绩效和评价制度。
随着建设创新型国家工程稳步推进，科技经费投入强度日趋增大，从中央到各级地方政府对科技经费监管和控制的重要性和艰巨性也在加大。科技经费监管是系统工程，难以一劳永逸，对一个项目、一个部门甚至一个地区来说，一两种监管模式的应用较难达到预期的效果，应在具体实际监管工作中多种模式并用，多管齐下。
参考文献：
1、房汉廷.科技经费监管的思考和建议[J].中国科技财富,2009(9).
2、石燕.国外政府科技计划项目经费预算管理的比较及其启示[J].科技管理研究,2005(10).
3、胡兴旺.河南省财政科技经费管理改革的思考[J].河南社会科学,2007(1).
（作者单位：湖南省科学技术厅）
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