关键词：环境执法；成本浅析；对策建议
一、环境执法成本问题的分析
（一）环境立法付诸实施后的负面影响产生环境执法的间接成本
1、国家环境法规滞后、偏软，执法难以进行。《环境保护法》等很多环保法律，都是在20世纪80、90年代制定的，当时国家的经济发展水平较低以及受“重经济发展、轻环境保护”思想的影响，制定时法律是更多的是考虑环保执法会不会阻碍经济的发展。进入21世纪以后，资源环境问题已成为我国社会经济持续发展的瓶颈问题。在环境执法中，大量污染要通过限期治理来完成，而下达限期治理决定和逾期不能完成污染治理的，责令其停产或停业权在现行法律法规中并没有赋予环境保护职能部门，而是给了各级政府。而一些地方政府为追逐经济硬指标，往往放弃污染治理要求，任其污染泛滥，结果是违法行为得不到制止，环境得不到改善，老百姓抱怨，环保部门对执法进行不到底束手无策。
2、排污收费标准低，对由于违法行为导致的超标排污行为没有惩罚性的规定。目前的排污收费标准普遍低于治理成本（大体相当于治理成本的一半左右，如一公斤COD正常处理成本需要1.4元，而收费标准仅为0.7元），违反了“排污费标准应当高于治理成本”的环境经济学原理，难以起到诱导排污单位治理污染的作用，反而使企业宇愿缴纳排污费购买所谓的“排污权”。对于由于违法行为导致的严重超标行为没有规定按照超标倍数加倍缴纳排污费，只是加一倍缴纳排污费。
3、对超标排污行为罚款数额低，对某些严重违法行为的处罚规定过轻、过软，对造成严重后果的违法行为罚款崎轻。因吉林石化爆炸引起的松花江水污染事件，不仅造成重大的经济损失，致使哈尔滨市四百万人停止供水5天，松花江鱼类大量死亡，并在国际上产生了重大影响，但按照现行环保法律，罚款数额也不能够超过100万元。
4、对主观故意的恶意违法缺少有针对性的处罚手段。现有的环保法律法规中的处罚大多针对一般性的违法行为，而对有意违法、恶意违法，并造成严重影响的行为缺少严厉处罚。对埋设暗管偷排污染物或“开机欢迎、关机欢送”、偷排污物，故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等具有连续性的违法行为，以及屡罚屡犯的企业事业单位，缺乏有针性、更加有力的措施，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款。
5、环境污染损害赔偿不充分，环境民事赔偿制度不完善。环境污染造成的损害是多方面的，有直接损害和间接损害之分。根据国家现行法律的规定，污染者实际只需要赔偿直接的财产损失和因为人身伤害带来的财产损失等直接损失，而生态环境质量的退化以及应急和修复等相关费用等数额巨大的间接损失尚未纳入赔偿范围。且直接的财产损失和人身伤害难以量化，因此，环境民事赔偿基本流于形式。
6、追究刑事责任的规定不够明确和具体。由于刑法规定的“公私财产遭受重大损失”、“人身伤亡的严重后果”、“严重危害人体健康”及“后果特别严重”等内容的规定不明确和具体，因此，要依据《刑法》的规定追究违法者的刑责任，实践中往往难以执行。
（二）守法成本远远高于违法成本问题值是环境执法成本的直接诱因
在社会活动中，人们通常是从自身利益角度去考虑问题，成本成为影响一般人行为的主要因素。守法和违法都是要付出代价的，当守法成本低于违法成本，或与违法成本相当时，人们一般会自觉选择守法，但如果违法成本低于守法成本时，一些人就会选择违法，违法成本越低，人们就越倾向于选择违法。甚至选择通过违法获利，环境违法行为亦如此。
1、缺乏强有力的制约手段，企业难以自觉治污。对于高污染企业上一套废水处理装置，少则数万元，多则上百万元甚至数千万元，每吨废水的处理成本一般在1元-2元，加之设施的维护和更新，这笔巨额开支对于以追求利润最大化为目标的企业主来说决不会轻易投人。对于中小企业受生产规模、技术力量、资金等因素限制，当污染防治成本超过其获得的经济效益时则无力进行污染治理。
2、违法成本过低，企业自然选择不治理。一是不需要污染防治设施建设、运行、维护、更新的投入；二是超标排污费标准低；三是污染后续风险小；四是违法排污处罚额低；五是违法机会成本低。违法成本过低，环保制约手段不硬，违法确实能获利。对于一些连续性的违法行为如闲置污染防治设施的，往往到被环保部门发现时，排污单位的污染防治设施已经闲置了一两个月了，而根据法律的有关规定，只能视为一个违法行为，依法最多只能罚款十万元。环境违法的风险低，也是造成环境违法成本低的原因。
3、处罚难以及时执行，企业履行处罚不及时。环保部门的强制执行权非常有限，手段软。虽然环保法律法规规定了环保部门对于造成污染的排污单位可以依法责令停止生产、停止建设，但是对于排污单位不停止生产，停止建设的，环保部门只能在行政处罚决定的起诉期届满后才能向人民法院申请强制执行。而这起码是作出处罚决定两个月后。如果碰上地方法院搞地方保护，环保部门的有关行为罚的处罚决定往往成为一纸空文。
4、企业往往选择打人情牌，逃避环境处罚。由于目前考核党政领导干部还是主要看辖区的GDP增长，因此，部分地方党政领导干部存在“重经济发展，轻环境保护”的思想。地方保护主义成为环境执法的一大障碍。而企业、环保部门及其工作人员几乎都在本地工作，人情关系也一定程度影响环境执法。
（三）低投入高执法成本直接影响环境执法效能
1、信息不对称导致执法成本过高。在环境执法过程中存在明显的“信息不对称”。即污染者和环保执法部门对其生产工艺、污染排污状况(污染物的种类、排放规律、排放口等)信息的了解是“不对称”的。企业对这些信息了如指掌，受经济利益驱动，往往会隐瞒或提供虚假信息，而环境执法中要对违法排污企业进行处罚时必须进行举证，即获取相关信息，这就需要付出大量人力、物力、财力。
2、低投入客观上导致是环境执法成本的提高。社会的进步，人们对环境要求的提高，基层环保部门日常工作涉及的范围越来越宽、承担的任务越来越重、现场执法量越来越大，由于财政投入不足，现有环境执法队伍难以胜任。如胶南市，2008年统计全市仅规模以上企业就有700多家，而一线环保执法人员只有20人，平均每个环保执法人员需监管30多家规模以上企业。环保执法专业性、技术性强，需要有相应的装备和手段作支撑。而目前我市环保部门无乡镇一级的环保机构，对排污单位的监管难以到位，难以及时发现违法行为。
二、从成本角度提出推进环境执法的几点建议
（一）加大环境立法的经济可行性研究，减少环境执法的间接成本
第一，完善有关环境保护法律法规，加大对环境保护违法行为的处罚力度，提高处罚金额；扩大没收环境违法财物的适用范围，对同一环境违法行为，采取既对企事业单位进行处罚，也对自然人进行处罚的两罚制，让违法成本大大高于守法成本，让违法企业买不起单。第二，加强环境污染的刑事责任追究。进一步修改和完善刑法有关对污染环境犯罪的规定，对重大环境污染事故罪、环境监管失职罪等犯罪加大惩处力度。第三，逐步建立污染损害赔偿制度。企业或其他社会主体造成环境污染、损害公众健康的，要给被损害者给予充分的赔偿，并完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度，依法保障受害者和公共利益得到切实有效地维护。
（二）降低环境守法成本，鼓励人们自觉保护环境
完善法律法规，严格规范政府、企业的环境行为；加大对环保产业、清洁生产研发的投入，研制出更多既经济又实用的环保产品和清洁生产工艺；健全奖励制度，对自觉进行污染治理、且卓有成效的单位及个人应加大奖励或给予环保政策、专项资金支持。
（三）提高环境违法成本，遏制企业逐利本性
提高环境违法成本的途径有：建立有效的监管机制，加大环境违法行为的查处力度，提高环境违法的机会成本：对违法人实行“一票否决制”，取消享受政府各项优惠措施和信贷、税收等政策扶持；提高排污费征收标准；健全经济赔偿和处罚机制。总之，通过提高环境违法成本，使环境违法人最终无利可图。
（四）强制性环境信息公开，降低环境执法成本
对污染严重的企业，通过法律手段强制其公开相关环境信息，尤其是污染物排放状况的信息；在有条件地区，可开展企业环境行为信息公开化工作；建立污染自动监控系统。通过环境信息公开，提高政府和公众对企业环境行为的监督效率，促进企业进行污染治理，从而直接或间接的降低环境执法成本。
（五）加大环境执法投入，建立高素质的执法队伍
提高环境执法效能，首先要解决人的问题。一要增加人员编制；二要加大财政投入，解决环境执法队伍的人员工资、执法装备和经费以及执法人员的继续教育经费；三要把好执法人员“进口”关；四要健全管理、考核机制。
（作者简介：作者均为中国海洋大学2008级MBA研究生）
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