摘要：公共资源类旅游景区作为供给社会的准公共产品，要求体现社会公益属性。然而近年来，我国景区特别是公共资源类旅游景区门票价格不断上涨，成为业内人士乃至百姓十分关心的话题。文章基于可持续发展理念，通过对公共资源类旅游景区性质的界定，分析了景区门票价格上涨的成因，并通过实证研究，提出了抑制公共资源类旅游景区“门票经济”的几点建议，为旅游行政管理部门制定科学合理的价格方案提供帮助。
关键词：公共资源类旅游景区；门票价格；上涨
一、问题的提出
公共资源类旅游景区，是指以自然景观和文物景观等公共资源为依托的自然景观类景区和文物景观类旅游景区，包括世界遗产、风景名胜区、自然保护区、文物保护单位、森林公园、地质公园、历史文化名城等，是旅游景区发展的重点。旅游景区特别是公共资源类旅游景区的门票价格从2004年至今，呈现大幅上涨的趋势，这一“门票经济”现象引发了广泛的社会关注与反思：从我国的国情出发，探索政府在公共资源类景区旅游经营过程中应该以什么角度介入；怎样充分发挥政府与市场的结合力量；如何来协调经济主体的利益关系，有效刺激和规范各类主体的行为；怎样寻求到公共资源类旅游景区科学保护与合理开发利用的制度均衡点，最终实现公共资源类旅游景区的生态、经济、社会效益共赢的局面，在当前具有重要的现实意义。
二、公共资源类旅游景区门票价格上涨的原因分析
（一）弥补经费不足，维持景区的正常运营的需要
限于我国的经济发展水平，目前政府财政收入投入有限。据资料统计，国家每年对177个重点风景名胜区的财政拨款总和仅1000万人民币左右，远远不能维持景区的正常运营；国家只给政策、不给经费，靠门票收入自收自养的世界遗产地和风景区在全国也很普遍。一些景区为了抵消因资源保护、基础设施的新建扩建、物价上涨等因素带来的运营和管理成本的增加，不是积极地挖掘景区潜力、延长景区产业链，积极主动地多渠道筹集资金，而是利用门票涨价来弥补经费不足，缓解运营矛盾和增加景区收入。
（二）景区的经营目的错位
景区的类型不同，其经营目的、社会价值、功能定位也应有所不同。公共资源类旅游景区具有公共性、公益性和非营利性等社会属性，应该为全体人民共同享有，不能仅为少数付得起费用（或有能力付较高费用）的人享有，这是全世界各国建立公共资源类旅游景区保护管理系统的初始目的，不应随着时间的推移而改变。许多国家以景区的低额门票给公众提供娱乐休闲场所，回报国民，使人民从中获得生态环境和历史文化的教育，这是正视公共资源类旅游景区社会效益的明智举措。显然，门票不应成为公共资源类旅游景区最主要和最直接的收入，也不应成为控制拥挤问题、阻挡部分人群进入的调控工具。而我国的现实是，很多公共资源类景区的经营管理者把景区的经营目的放在经济创收功能上，忽略了景区的社会价值和功能，导致以财富为选拔机制将一部分公民拒之门外。
（三）控制拥挤、保护景区的需要
随着日益攀升的大众旅游需求，国内外游客数量与日俱增，公共资源类旅游景区的环境问题逐年显化，旅游容量一再被人为突破，可持续发展理念在实践中受到了大众旅游的挑战。再加上我国的休假体制过于集中，人为地促进旅游者大量集中出游，导致旅游市场供求矛盾的加剧。这种集中性的供不应求的局面也是造成了门票价格上涨的原因之一。
（四）景区管理体制方面的原因
景区管理体制混乱是公共资源类旅游景区门票价格上涨的主要原因。景区管理体制混乱主要表现在两个方面：第一，多年来，我国世界遗产和国家级风景区等公共资源类旅游景区普遍实行的是分权化管理体制，在这样的管理体制下，地方政府具有管理权、经营权和所有权。加上国家缺乏法律、制度上的监督措施，使得地方政府成为景区管理中最重要的环节：较低级别的地、县政府不可能站在全国的立场上考虑问题，而只能从局部的利益和地方政绩出发；相关地方政府还将部分门票收入纳入了地方财政收入，通过门票价格上涨，对公共资源过度利用以赚取更多收益。第二，旅游景区多头管理、体制不清导致景区门票价格上涨。
目前，我国的各大旅游风景区管理权限混乱。主要表现有：多头管理、多重目标，条块分割、秩序混乱。比如国家风景名胜区由建设部管辖；文物单位由国家文物局管辖；国家森林公园属林业局；国家自然保护区分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局、水利部等部门，如此繁杂的管理部门，致使各个景区产权不明晰，利益主体不明确。地方政府常常以为当地谋取最大利益为出发点，不惜以国家利益为代价，充分发挥其自由度，利用景区大做文章。这样，涨价行为就再所难免了。
三、抑制公共资源类旅游景区“门票经济”的几点建议
公共资源类旅游景区具有独特的地位和性质，是否能够达到社会福利最大化和有效保护、可持续发展是衡量公共资源类旅游景区经营管理的主要标准，同时也是公共资源类旅游景区合理制定门票价格的标准。通过借鉴国外的先进经验，结合我国的现状，建议如下：
（一）完善公共资源类旅游景区政策法规
公共资源类旅游景区门票价格的节节升高现象与相关配套的法律法规建设未能跟上密切相关。我国政府急需建立一套合理的旅游景区资源保护与价格规制机制，以确保旅游景区门票的价格调整行为能够有法可依，并在符合法律规定的前提下，于社会效益和经济效益中取得一个利益的平衡。参照国外相关法律的原则和内容，这部法律应该明确：我国公共资源类旅游景区的使命、性质和国家责任；相应的各级政府资源保护和管理的主管部门和监管职责；各级保护地名单的进入、退出和批准机制；对破坏和损害资源行为的惩罚措施等。当前应优先在立法中明确旅游景区门票价格的设定主体，即解决价格最终决定权的制度安排，超越法律授权而为则要承担相应的法律责任。笔者认为，为了保证我国公共资源类旅游景区的公益性及可持续发展性，公共资源类旅游景区不能实行市场定价。目前，我国法律制度中关于旅游景区定价权主体的规定是《价格法》第十八条，规定了对于资源稀缺的少数商品价格以及与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格可以实行政府指导价或政府定价，这给政府规制旅游景区价格调整行为提供了法律上的依据，但在具体的规定上不十分明确。因此，完备现行的法律体系是公共资源类旅游景区得以科学保护、合理开发、永续利用的根本所在。
（二）将公共资源类旅游景区的管理权限收回中央
管理体制是造成我国公共资源类旅游景区价格上涨的根源。从管理体制方面的应变对策是对分权化的管理体制进行改革，将公共资源类旅游景区的管理权限收回中央。当然，管理权向中央集中是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。就我国国情和旅游景区的实际情况，作为切实可行的管理体制改革的第一步，是从公共资源类旅游景区中选择一部分珍贵的、重要的、极具代表性的世界遗产和国家重点风景名胜区，将其管理权限由地、县收回至中央政府或至少至省（直辖市）政府的职能部门。由中央主管部门行使对公共资源类旅游景区的管理职能，可以有效地避免条块分割管理体制下地方保护以及管理环节多、路径长的缺陷。
（三）规范公共资源类旅游景区的监督体制
公共资源类旅游景区作为供给社会的准公共产品，有必要建立一个独立、公正、高效的监管机构，一个全面、有效的社会监督体系能够在很大程度上弥补法律规范的欠缺和管理制度的不足。第一，规范价格听证会制度：召开价格听证会的目的是通过吸收社会公众的参与，防止旅游景区管理者滥用自己的信息优势，同时对社会公众要求参与社会公共事务的权利予以保障。但我国现行的价格听证制度存在严重的问题，不能体现消费者代表的广泛性以及消费者代表行使权利和履行义务的独立性，几乎是“逢听必涨”，因此规范现行的价格听证会制度很有必要。第二，建立由各相关专家、政府官员、非政府组织和周边群众组成的监督委员会，定期或不定期地对世界遗产和国家级风景名胜区的保护管理工作进行评估，提出对资源保护不利的管理机构进行惩罚的建议，并将评估结果向社会公布。
（四）采取多样化方式解决公共资源类旅游景区的投入不足
世界上很多国家对带有公益性质的景区景点都实行低价策略：如美国规定所有国家公园门票价格不得超过90美元；与我国同为发展中国家的埃及和印度，他们的景点门票价格对本国公民也定得很低。所有这些国家景点的日常支出是通过国家投入、配套商业运营、发行彩票、社会捐赠等多种手段共同支持景区运营和资源维护费用，门票收入只占其中很小一部分。国际上一些风景名胜区的成功经验值得借鉴。第一，拓宽收入渠道，实现多样化经营：除国家财政拨款，门票收如外，公共资源类旅游景区还可采用捐如赠、基金、发行彩票等多种手段增加景区的收入。第二，重视旅游购物，增加旅游商品收入：据统计，在旅游业发达的国家和地区，旅游购物收入一般占到旅游业总收入的45％以上，而我国多年来绝大部分景点都将门票收入作为主要甚至唯一的收入来源，对旅游购物等其他收入不太重视，旅游购物收入一直徘徊在20％左右。我国公共资源类旅游景区要在旅游购物、商品开发方面深入挖掘，利用自身品牌优势，推出具有景点特色的旅游商品。第三，在游客食宿和娱乐等方面拓展思路，缓解资金不足：如增加大众旅游娱乐项目，提高旅游舒适度；开发地方特色饮食，特别是当地独有的风味小吃；合理发展休闲度假旅游等。这些途径，使游客在景区的停留时间延长，消费项目增多，可以给公共资源类旅游景区带来更多的综合效益，促使其持续发展。
目前，随着旅游业的快速发展，对公共资源类旅游景区门票价格上涨问题的探索在很多方面还有待进一步深入，如对公共资源类旅游景区存在着低价格门票才是公平的认识问题。从国外的经验来看，对于重要的有特殊价值的公共资源类旅游景区政府大都采取了公益性的国家公园管理模式。然而，对于我国来说，如果不具备或者没有准备好其他国家所具备的那些前置条件，盲目照搬他国经验可能会导致适得其反的效果。如何从现实国情出发，借鉴国外经验，设计出合理的制度安排，是今后迫切需要解决的问题。本文仅仅在前人的基础上结合工作实际进行了一些努力，相信今后会有更多、更好的研究成果问世。
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（作者单位：湖北三峡职业技术学院管理工程系）
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