摘要：文章在分析金融监管现状的基础之上，对我国金融监管面临的新挑战和国际金融监管模式进行深入分析，并提出对我国金融监管模式在混业经营趋势下改进的建议。
关键词：金融监管；模式；混业经营
一、引言
近年来，世界金融业的生存与发展环境已发生了很大的变化，以金融自由化，金融国际化和金融创新为主要特点的金融革命已给传统的金融业带来了巨大的挑战。在全球金融市场一体化背景下，金融业相互融合发展，混业经营的总体趋势不可避免。我国国内金融业的混业经营是大势所趋，我国的一些新机构、新业务的开设已涉及金融各业。事实表明，我国金融业的业务范围开始从分业向综合领域渗透。在这种趋势下，传统分业监管模式也就必定面临新的挑战。
一、我国金融监管的现状
改革开放以来，我国金融体制先后经历了混业经营和分业经营这两个发展阶段。20世纪8O年代中后期，形成了我国银行业和证券业混合经营的格局。由于当时金融法规不健全，人民银行监管经验不足，造成1992年下半年银行大量资金通过国债回购、同行业拆借进入证券市场，金融秩序极度混乱，加大了我国金融体系的风险。因此，1993年，在证券、保险业恢复经营之后，为控制金融风险，国务院开始金融体制改革，颁布了一系列的文件，明确对银行业、证券业、信托业和保险业实行分业经营、分业管理的原则。随后，国家陆续颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》，更是以法律的形式确立了金融业分业经营的原则，也构筑了中国金融业分业经营的法律基础，从法律上确定了我国金融业分业经营体制，并相继成立了证监会、保监会和银监会。人民银行则承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管。1999年，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行，建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。2003年4月28日，银监会的产生标志着我国金融业“一行三会”、“分业经营、分业监管”的框架最终确立。各金融监管机构的职权划分情况如表1所示。
表1 我国各金融监管机构的职权划分
监管机构监管对象
中国人名银行银行类金融机构、国家外汇管理局
银监会银行、金融资产管理公司、信托
投资公司及其他存款类金融机构
证监会证券市场上资金的供给者、需求者及中介机构，主要包括上市公司、投资者、会计师事务所、证券经营机构和证券咨询机构等中介服务机构。
保监会商业性保险公司
二、混业经营趋势下金融监管面临新挑战
（一）混业经营削弱了分业监管的业务基础，导致监管效率低下
货币市场与资本市场的日益频繁的资金融通，客观上使商业银行、证券公司与保险公司之间的联系更加密切，资金往来、资产负债的相互制约更加明显。银行、证券、信托、保险之间业务的混合削弱了分业监管的基础业务，不同种类的金融机构提供具有替代性的金融产品。同时银行、证券、信贷、保险业之间资金和业务往来的日益密切增加了分业监管的难度，货币市场和资本市场的直接、间接的联通运作。由于各种监管的指标体系、操作方式和理念目标不同，几家监管机构又要对同一监管实体的同业务乃至总体健全状况做出判断，其结论可能存在较大差别。因此混业经营体制下的金融监管法不仅要在制度方面强调横向综合性监管、功能监管的新监管理念，还要处理更多头监管和沟通协调问题以及不同的监管理念和监管目标可能导致的冲突。这使得现行以机构性监管为特征的分业监管体制监管效率低下。
（二）监管制度与经营模式的不协调发展，将有可能会引发危机
美国次贷危机的发生充分暴露了分业监管体制的缺陷，并表明了严重落后于金融混业经营和金融创新步伐的分业监管体制有可能带来严重的后果。国际金融业向混业经营的大趋势下，我国金融业也出现了局部混业合作的情况。我国的金融监管法律制度，越来越暴露出其与金融混业经营趋势的不相适应之处。各监管部门之间缺乏足够的沟通和协商，使得金融监管立法缺乏连贯性、协调性和前瞻性，导致金融监管空白和监管重复并存，监管机构之间有时还存在冲突和恶性竞争。
（三）分业监管制度制约金融创新的发展
我国分业监管过程中，对银行、证券和保险业务分别进行审批性的机构性监管。由于各个监管者都选择直接管制的监管方式，当金融机构不同业务之间出现交叉时，一项新的业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成，从而增加了金融监管的社会成本。金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又需要背负沉重的创新产品审查成本，打击了金融创新的积极性。金融业是一个有机的整体，各个金融市场本质上是相互贯通，彼此相互影响、相互制约、取长补短、共同发展的。我国采取严格的“分业经营、分业监管”模式，实际上是把一个统一的金融市场人为地划分为互不交叉、彼此互不联系的几个市场，这显然是违背市场规律，违背经济运行发展规律的。综上所述，面对全球金融业混业经营的总体趋势，原有的分业监管的劣势日趋明显的表现出来，我国金融监管体制需要进行及时有效地改革与调整。
三、不同金融监管模式的比较与分析
（一）分业监管模式
分业监管体制模式下，银行、证券、保险三个领域分别由一个专业的监管机构负责全面监管，包括审慎监管和业务监管。目前实行分业监管的典型国家有德国、波兰与中国等。这种监管体制模式的优点在于：一是有监管专业化优势，每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细分每项监管工作，突出监管重点，监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争中可以提高监管效力。这种监管模式的缺点有：各监管机构之间协调性差，容易出现监管真空和重复监管；不可避免地会产生摩擦；从整体上看，机构庞大，监管成本较高。
（二）统一监管模式
典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。这个监管主体可以是中央银行或其他机构。其典型代表是金融监管体制改革后的英国，由英国金融监管局全面负责金融监管。目前，采取统一监管模式的国家逐渐增多。这一模式的优势在于统一监管可以节约技术和人力的投入，大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益还可以通过提供统一的监管制度，避免由于多重监管者的监管水平、强度不同使被监管者面临不同的监管制度约束或避免其对多重机构重复监管不一致性的无所适从此外，这种模式适应性较强，可以迅速适应新业务，避免监管真空，减少多重监管制度对金融创新的阻碍。这种监管模式的不足之处也很明显，即缺乏监管竞争，易导致官僚主义。
（三）不完全统一监管模式
1、牵头监管模式。在实行分业监管的同时，随着金融业综合经营的发展，可能存在监管真空或相互交叉，几个主要监管机构为建立起及时磋商协调机制，相互交换信息，以防止监管机构之间扯皮推诿，特指定一个监管机构为牵头监管机构，负责不同监管主体之间的协调工作。其典型代表是法国。这种模式的优势在于：一是目标明确。金融监管很少只有单一的目标，监管目标往往是多重的，分业监管可以对多重目标进行合理的、科学的细分。不同的监管机构在对其所属业务领域实施监管时有特定的目标，能突出监管的重点。二是通过合作提高监管效率。多个监管机构的存在，有可能会导致对有利监管对象的争夺、对交叉责任的推诿等行为，但也会促进金融机构之间的竞争，提高监管效率。通过监管机构定期的磋商协调、相互交换信息以及密切配合，有可能将不利影响降到最低。但这种模式最大的问题是，由谁控制整个金融体系的风险，牵头监管者并不能做到控制整个金融体制的风险。
2、“双峰式”监管模式。一般是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，从而达到双重“保险”作用。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。这种模式相对于统一监管模式在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化，降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度，同时，审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉重复监管。在各自领域内保证了监管规则的一致性。
3、伞式监管+功能监管模式。这是美国自1999年《金融服务现代化法》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。这种监管模式与“双峰式”模式的区别在于：伞形监管+功能监管模式是由联邦储备理事会负责审慎监管，而澳大利亚则单独成立了审慎监管局负责审慎监管。根据《金融服务现代化法》的规定，对于同时从事银行、证券、互助基金、保险与商人银行等业务的金融持股公司实行伞形监管制度。
四、我国混业经营趋势下金融监管模式的选择及建议
（一）建立有效的协调合作机制
2008年8月公布的《央行主要职责内设机构和人员编制规定》明确了在国务院领导下，央行会同银监会、证监会、保监会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定。四方联系会议制度的实行，很大程度上提高了监管机构之间的协调合作。此外，我们还应参照国际先进模式和监管惯例，加强与国际金融监管机构的交流与合作，定时通报从事综合业务的金融内部管理和风险状况，对于风险控制不力的和已形成风险的机构，要共同探求解决办法。证监会应与国际证券监管组织委员会（IOSCO）加强联系，尽快完善我国的证券期货监管制度体系。
（二）完善金融监管法制建设
要根据实际情况进一步补充完善《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等有关法律法规，促进金融监管法制的合理协调。并且把金融监管责任纳入法律框架内，保证金融监管工作有法可依，有法必依，使监管机构和被监管机构都受到必要的法律制约。同时，我国缺少对金融控股公司监管的法律法规，使得这些金融控股公司形成带有一定的自发性，运行也缺乏规则的约束，而金融控股公司除了存在金融业本身具有的信用、市场等一般风险外，还存在集团控股这一组织架构所带来的特殊风险，因此，我们应该从法律层面尽快确立对金融控股公司的全方位监管引导金融控股公司稳健而有效率地运营。
（三）建立新的监管体制
我国现在正处于完全分业经营和完全混业经营的过渡阶段。根据以上分析，选择分业监管的模式或者选择统一监管的模式均不能很好地契合现阶段我国金融发展的趋势。因此，我们应该选择建立一种处于分业监管和混业监管之间的特别的监管体制。可以借鉴双峰式监管模式和伞式监管模式，在现有的“一行三会”的基础上，把中央银行的职能独立出来，专门的掌管国家的宏观政策，有效地执行其货币决策权，承担起防范和化解系统性金融风险、维护金融体系稳定、宏观审慎监管的职责，这有利于中国人民银行从宏观上把握我国的经济金融形势，确保我国各项经济金融目标的实现。同时，成立一个新部门——金融监督管理委员会，负责对我国的金融业的营运进行统一监管；在其下保留三个专门监管机构，作为金融业分业监管基础。金融监督管理委员会给中国人民银行制定货币政策提供相关信息和建议，即时监管出现的金融创新，同时研究银行、证券和保险监管中的重大问题，协调银行、证券和保险的业务创新与有关的监管政策，对外开放及有关规范管理等。通过定期磋商机制，可以及时交流有关监管信息，界定业务交叉中的监管责任，解决分业监管中政策协调和配合问题，提高混业监管效率和整体水平。
参考文献:
1、宰高林.论我国金融混业经营及金融监管模式的改进[J].法制与社会,2008(9).
2、姜伟.混业经营趋势下我国金融监管面临的挑战与选择[J].商业研究,2008(11).
3、高秦伟.混业经营与中国金融监管体制的发展演进[J].中央财经大学学报,2007(3).
4、谭金可,叶娟.金融混业经营与金融监管法制变革[J].温州大学学报•自然科学版,2009(1).
（作者单位：叶资英、陈龙、秦国伟，北京林业大学经济管理学院；林晗，北京语言大学金融学院）
|
|