着力构建失地农民的长效保障机制
一、我市失地农民演变过程 1、农改居征地安置阶段：起始于1979年终至于1999年，时间跨度20年，政策操作依据南通市政府［1988］179号文件，三档劳力一次性领取3180元，由村组管理，每月发放生活费30-50元，年终有小分配的适当提高了生活水平。 2、农转非征地安置阶段：从2000年～2003年，政策操作依据是市政府办公室［2000］53号文件和［2000］206号文件，保养人员（男45周岁以上、女40周岁以上）实行货币安置，一次性补偿人均不低于1.2万元，其补偿费放入村组集体经济组织，由村组每月发放人均不低于80元的生活费，部分组年终有小分配。 3、基本保障失地农民安置阶段：从2004年1月1日起按照市政府［2004110号文件，第三年龄段（男50周岁以上、60周岁以下，女45周岁以上、55周岁以下）每人每月领取生活补助费150元，第四年龄段领取（男60周岁以上、女55周岁以上）每人每月领取210元养老金，并随南通经济发展，每二年适当调整养老金标准。目前市区农改居人员中的养老人员还有近7000人，农转非人员的养老人员还有10000人左右。在当前社会就业压力大、社会保障制度还不健全的情况下，农民土地一旦被征收，就意味着农民失去了基本生存保障。导致失地农民问题越来越突出，上访越来越频繁，已影响到城乡社会稳定。当前当务之急是要彻底解决农改居人员、农转非人员中养老人员的生活生存问题，解决这一问题的思路，在于适应市场经济发展需求，着力构建失地农民的长效保障机制。二、市区失地农民现状分析及形成原因（一）现状分析：通过对南通市某区11个村居，106个组典型调查和统计，失地农民生活现状呈现以下特点： 1、组级资产收益率低．资产经营收益率高于同期银行利率的组仅占50%，最低组营资产收益率仅有1. 31% 。 2、“坐吃山空”组居多．南通市某区农改居149个组就有80个组已经成为特困组，其表现为资产少，人员老，收益低。其中资产己接近零收益，不再能支付组民生活费的组有20个，尚能支付5—8年生活费的组50个。若没有市财政扶持，特困组生活费每月低于150元。 3、买断“农龄”后患大。无论是农转非人员一次性领取人均不低于1.2万元，还是失地农民一次性领取个人账户余额的，都存在一个持续养老问题。（二）形成原因 1、资产收益率低原因主要有：（1）经营资产档次低。典型调查资料显示，村组资产形态绝大部分是老仓库、老厂房。（2）部分货币资产没有形成资本经营。仅依靠拿银行利息分配（3）投资方向失误。部分组不具备自主经营能力，其收益办法连失地农民基本生活费都难以支付。 2、“坐吃山空”组居多的原因：（1）农改居组早期的多，149个组中改居15年以上的超过7 0%。（2）农改居时资本金低，当时农改居的总费用人均不足5000元。（3）农改居的组缺少发展经济的空间和人才，村组企业经营不善，亏损严重。（4）银行利息的持续下调。 3、买断“农龄”后患大其原因主要有：（1）政策没有系统兑现．如：文件规定可以留给村组发展经济的用地、保养人员养老保险等难以到位。（2）政策不完整性，农民有选择性一次拿走安置费或个人账户余额的权利，这本身就留下了后患，老年人钱用完了怎么办？还是要靠政府解决。（3）失地农民买断农龄后其积累性资产归属问题、分配权益、子女继承问题以及与政府关系问题都缺少必要的政策，法规支撑。此外[2000]206号文件与［2004］10号文件接轨不尽完善，存在许多缺陷，容易引发社会矛盾和群体上访。三、着力构建失地农民的长效保障机制（一）建立合理的征地补偿和利益分享机制。目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，是他们最重要的生活来源，同时也是最容易引发征地矛盾的焦点。解决失地农民问题的关键在于：一是逐步提高土地征用补偿费标准；适当降低税费；调整土地出让收益分配比例。二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类、征地用途等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是为集体经济组织预留部分经济发展用地，由村组按照城市经济发展规划兴办工业、服务业经济，解决失地农民的就业和生活问题。四是按照城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起来，打破行政村的界线，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混居的具有规模效益的功能小区。（二）建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇低保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇低保体系相衔接的操作方案，逐步与城镇低保接轨，后同等享受医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按照国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。同时明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理，引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点。（三）建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含二大块：一是对失地农民的职业技能培训。加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民就业能力已成为当务之急。二是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识转岗再就业技能培训。把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。（四）建立再就业创新机制。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策和劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力。鼓励、扶持失地农民自谋职业，并享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，农村信用社应继续发放小额贷款给予支持。二是鼓励土地征用单位吸收失地农民，并同等享受安排城镇下岗人员的有关减免税费优惠政策。（五）建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。在农民市民化过程中，必须加强资产管理，并处理好历史遗留问题。一是加快村集体资产产权制度的改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费要单独建帐、专款专用，优先用于办理村民的养老保险等社会保障。对于土地己基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居时，可按村集体资产的多少进行分类改革：l、资产总量大、集体企业多、收入较稳定的村，应进行股份制改革，量化到人；2、总量不大、又无企业，收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资、资产量化到人等形式。3,资产较少的村，应优先用于为村民办理养老保险。加强对股份制改革后的集体资产管理，集体资产主要投资于风险小、回报稳定的服务业为主，其收入除用于扩大再生产外，应主要用于社区公益事业建设和股民福利事业。二是适时组建转型的社区合作经济组织。社区合作经济组织应接管原村集体资产，并实行股份合作制改造，允许其成为法人实体，给予一定年内税收、信贷和工商登记等方面给予优惠政策。以稳定合作经济组织的收入来源，提高失地农转非人员的生活保障。三是完善社区合作经济组织的运作机制。明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策，使合作经济组织在资产评估、法人登记、股权设置、股东权利与义务、收益分配办法、股权转让等方面都有法可依，有章可循。