内容摘要
●随着法律、法规日臻完善，公民法制观念不断增强，依法行政、管理城市成为行政执法的核心。
●为什么在城管中必须坚持依法行政呢？
一是由法律自身特征和基本内涵所决定。二是城管执法性质目的所决定。三是城管执法存在问题所决定。四是城管执法特征所决定。
●唯物史观告诉我们，人民群众是历史的创造者，更是城市管理的决定性力量，必须明确：“以民为本”是社会稳定、事业发达的保障。人民建造城市、人民管理城市。城市是人民群众认识客观规律、运用客观条件改造自然的结果，更是人民群众的劳动成果和智慧结晶。
●城管法规体系应是一个“树”形网络：全国人大制定统一的城市管理法典是“树干”，各省、自治区及享有立法权的城市制定的地方性法规是“树枝”。各市城管工作部门制定一般规范性文件，是“树叶”。必须加快城市管理立法，强壮“树干”，进而逐步形成“树干”、“树枝”和“树叶”三位一体、比较完整、统一的城市管理执法工作法规体系。
●立法不难执法难。依法行政的难点和重点都是执法，解决这个问题的关键是执法监督。
●城市管理好坏，核心在于队伍。铸就一流执法队伍，把综合执法队伍建设成为一支党和政府信赖、人民群众满意的过硬队伍。对于城管依法行政具有决定性的意义。
关键词：城市管理 依法行政 法制环境
坚持城管依法行政 构建良好法制环境
营口市城市管理综合执法局
当前，城市管理行政执法中出现各种执法不规范，甚至违法执法行为，根源在于没有依法行政，这种随意执法行为成为制约构建和谐城管的难题和“瓶颈”。随着法律、法规日臻完善，公民法制观念不断增强，依法行政、管理城市成为行政执法的核心。认真贯彻十七大关于“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念”的精神，坚持依法行政，是当前城市管理理论研究的重要课题之一，对提高执法水平，构建良好法制环境，推进和谐社会进程具有重要的现实意义。
一、坚持城管依法行政，是科学管理城市的必然要求
我国城市现代化发展十分迅速，城市管理任务也越来越繁重。目前，城管执法整体水平不高，城市管理在低水平徘徊。要解决这些问题，仅靠行政手段显得十分乏力，必须通过法律法规来规范、制约和调整。
城市的发展对于带动整个经济发展具有举足轻重的作用，依法行政、管理城市是构建软环境、保障经济发展的重要条件。从某种意义上说，优美环境就是生产力，改善环境就是发展生产力。而依法管理城市，上水平、上台阶，美化环境、优化秩序，就能够树立良好的城市形象，提高城市知名度，改善投资环境，促进招商引资，最大限度地发挥城市综合功能，为经济发展和社会进步服务。城市管理依法行政，首先要“依法”，行政机关的权力是宪法与法律授予、确认和许可的，行使公共权力，必须以法律为依据，依照法律履行职责权限。同时，行政机关一切抽象的或具体的行政行为要“依权”，必须在法律范围内进行，符合法律要求；还要“依序”，即合乎法定程序。执法人员务必做到“心中有法，言必合法，行必循法”。
为什么在城管中必须坚持依法行政呢？
一是由法律自身特征和基本内涵所决定。法律是调整人们行为的规范，是由国家强制力保证实施的行为准则，是公正对等的，具有普遍约束力。这种强制性和权威性使法律在规范社会成员行为时具有特殊的效应，同时，要求政府作为执法主体时要依法行政。二是城管执法性质目的所决定。城管执法是政府公提供共服务性的重要体现之一，这决定了城市管理执法的目是为人民群众的利益和需求服务。保障和维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥，最终要体现在执法的法律效益和社会效益上。三是城管执法存在问题所决定。在城市管理执法过程中存在诸多问题，规范执法行为亟待解决。一些行政执法人员把执法当作特权，执法犯法，徇私枉法，以权代法，尤其野蛮执法、暴力抗法事件时有发生。违法行政行为的发生，主要执法队伍的素质偏低，“人治”观念作怪，总觉得依法行政不管用、按法定程序办事太麻烦，头脑里存在着“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。另外，执法手段缺乏统一规范，标准不一，范围失控；处罚畸轻畸重，显失公正；行政监督乏力。执法手段所达到的效果，与依法行政要求反差较大。四是城管执法特征所决定。城市管理执法活动所面对的管理对象是广大市民群众,大多又是弱势群体,不同于公安的执法行为。这一特征，使城管执法行为成为社会关注的焦点，也对城管执法提出更高的要求。执法者每日每时都会遇到新情况、新问题，需要一定的自由裁量权，但自由裁量权是一把双刃剑，容易带来权力滥用。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止执法权力失控。
二、公民整体法律素质，是城管依法行政的思想基础
管理城市依靠谁？有句话叫做“人民城市人民管”，尽管政府是城市管理主体，行使公共权力，但起决定作用的是广大人民群众。唯物史观告诉我们，人民群众是历史的创造者，更是城市管理的决定性力量，必须明确：“以民为本”是社会稳定、事业发达的保障
从古到今，人民建造城市、人民管理城市。城市是人民群众认识客观规律、运用客观条件改造自然的结果，更是人民群众的劳动成果和智慧结晶。因此，必须把广大市民的积极参与作为城市管理的力量之本，充分调动人民群众的积极性、创造性，把人这个最活跃的要素同其他各种物的要素有机结合，从群众中汲取智慧和力量，推动城市各系统正常有效的运行。
市民法律意识的强弱对依法治市的效果起着重要的作用。实践证明，市民法律意识淡薄，城市难以管好。公民的法律素质不是与生俱有的，必须在不断教育中养成。因此，我们必须重视市民的法制教育，增强市民法制意识，提高文明素质，使市民理解和支持城管执法工作，才能顺利推进城市管理法制化进程。要以生动活泼、内容丰富、群众喜闻乐见的形式，广泛进行社会宣传，如：开展市容环境卫生大讨论、在新闻媒体上播发公益广告、拍摄倡导文明新风的电视系列片、大力宣传先进人物和典型事例等，使城管法规家喻户晓，妇孺皆知。我们市近年来十分重视对市民的法制宣传教育，不断采取新的形式，大力宣传城管法规。利用各种新闻媒体，告诉市民哪些能为，哪些不能为，切实使城管法规走进千家万户。只有当广大市民转变“被管理者”的观念，把自己当作城市管理的主体，把“营口”切实当作自己的“家”，才能主动投身于城管。这几年，我们广泛开展群众性创建活动，如爱国卫生大扫除、“庭院革命”、创建文明小区、市容管理先进评比竞赛等，发动群众都来做城市美容师，要求市民不但要自觉遵守城管法规，动员市民自己动手、美化家园，共同创造整洁、舒适的生活、工作环境。
三、建立城管法规体系，是城管依法行政的有效途径
党的十一届三中全会以来，我国对城市管理工作日趋重视，国家和省也颁布了一批法规、规章， 由于这些法规规章的局限性，不能适应新形势下城管工作需要，不具备强大的民意基础和足够的说服力，实际操作中遇到了难题，各地只好配套实施加以解决，但又涉及到地方立法权问题。纵观现有城管法规，存在立法滞后、主管部门规定不确切等问题。这些不足导致城管工作中的“热点”和尴尬局面，严重阻碍城管工作健康发展。从我们营口来看，先后颁布实施了《营口市城市管理综合执法暂行规定》、《营口市城市建筑残土排放管理办法》、《营口市户外广告牌匾设置管理办法》等地方性规章，基本上形成了一套具有营口特色的城管法规体系，但仍然解决不了城管部门缺乏行政强制措施和处罚种类单一且偏轻的问题，这是目前城管体制性的弊病。
针对上述弊端，笔者认为，城管法规体系应是一个“树”形网络：全国人大制定统一的城市管理法典是“树干”，明确规定城管部门职权及管理基本原则和有关强制措施。各省、自治区及享有立法权的城市，根据各地具体情况制定和完善地方性法规和专项规章是“树枝”。各市城管工作部门制定一般规范性文件，解决具体问题，是“树叶”。“树干”不动，“树叶”白摇。因此，从国家来讲，必须加快城市管理立法，对原有法规、规章进行修订，尽早出台专门的城市管理法，强壮“树干”，进而逐步形成“树干”、“树枝”和“树叶”三位一体、比较完整、统一的城市管理执法工作法规体系，才能有效避免执法中的随意性、盲目性，切实做到有法可依、有章可行,保证依法行政，防止徇私枉法，以言代法的行为。
建立和完善城管法规体系，应重点解决好四个问题：一要加快进度，提高水平，各种法律法规既有可操作性，又有一定的超前性。二要明确界定主管部门职能，防止职权交叉和互相扯皮。三是把“城市管理”在法律意义上明确下来，把城市管理机构设置的法律依据和执法主体地位明确下来，一句话，就是开展城市管理工作应有确切的法律支撑。四是相应扩展城管部门行政处罚权力。目前，城管部门的行政处罚权仅限于警告和小数额罚款，处罚偏轻，不足以制止违法行为再次发生，达不到一般预防和特殊预防效果。
建立城管法规体系，必须坚持创新，创新是城市管理工作的必由之路。国际上自20世纪70年代以来，创新成为政府关于改革城市管理的主旋律。汹涌澎湃的城市管理创新改革浪潮，成为推动政府管理不断前进的动力。我国改革开放以来，进一步重视法规体系地建设。全国人大及其常委会以及各个省、自治区、直辖市共通过和制定了涉及城市管理的多种法律法规，如《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》等，为城市管理法治化奠定了初步的法制基础。各级政府管理方式也不断变革和创新，许多政府机关，创新成为自觉行为,当作赢得民心和保持最佳运行状态的可靠保证。历史唯物观告诉我们，新事物是旧事物的自我否定和完善。城管工作必须解放思想，重视创新，打破传统思维定势，探索新规律、创立新秩序、创造新方法，创造性地开展工作。近几年，营口市政府确立“依法治市”目标，坚持不断创新思路，积极推行政务公开，深化行政执法体制改革，实行重大决策听证、政府公报公开发放等举措，实施相对集中行政处罚权制度，推进综合执法，完善行政执法经费保障机制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。同时，明确执法权限，细化执法标准，规范执法行为，落实执法责任，坚决纠正行政执法行为失范、超越职权、滥用职权、暴力执法以及执法不作为等现象。并要求行政执法机关从注重审批向注重监管转变，从注重结果处罚向注重过程控制转变，并多采用说服教育、调解疏导等方法，提高执法水平，消解执法冲突，化解社会矛盾，进一步规范了行政行为，为城市管理法治化提供了可靠保障。
强化司法监督是完善城管法规体系的重要组成部分，是对行政行为事后监督的最终形式，建立有效的执法监督机制，是确保依法行政的助推器。随着公民保护自己合法权益意识的明显增强，要求城管部门通过司法监督完善法律依据，努力提高执法水平。同时，进一步完善城市管理执法的复议制度，加强复议机构建设，保证市民充分行使复议权和诉讼权。
立法不难执法难。依法行政的难点和重点都是执法，解决这个问题的关键是执法监督。有法不依、执法不严，某种意义上比无法可依造成的后果更严重。我们应针对城管执法薄弱点，在三个方面强化监督：一是强化程序监督。以往，城管执法程序往往被忽视，既影响执法质量和效率，也影响执法的严肃性。二是强化收费监督。行政权力与部门经济利益纠缠在一起，必然影响执法公正性，所以，必须彻底摒弃这种利益追逐行为。我们综合执法局对所有符合规定的收费和罚没收入，都严格执行“收支两条线”，要求全体执法人员不得违反规定，擅自设立收费种类、扩大收费范围、提高收费标准。三是大力推行“公众城管”。自觉接受人大、政府、政协的监督；自觉接受舆论监督；自觉接受社会、群众监督。不但能有效地监督城管执法，规范执法行为，而且能够极大地体现城市管理民主化。
四、建设高素质的队伍，是城管依法行政的组织保障
事业成败在于人。城市管理好坏，核心在于队伍。城管行政执法队伍处于第一线，其人员素质高低直接影响执法质量和依法行政效果。因此，铸就一流执法队伍，对于城管依法行政具有决定性的意义。
抓管理，坚定公正执法信念。一是理想信念。使全提执法人员坚定正确的政治方向，树立正确的世界观、人生观、价值观。执法人员自觉的依法行政意识，是确保依法行政的源泉。首先要从“讲政治”的高度来认识和把握依法行政的重要性。必须使全体执法人员懂得能否依法行政，是一个政治态度和政治纪律问题，充分认识执法宗旨是全心全意为人民服务，依法行政就是按人民意志办事，一切行动都要以维护和保障人民的权利和利益为出发点和归宿。二是法律素质。再好的法要靠执法者去执行。应该通过强化培训、外送深造、“强行充电”，不但注重实体法，而且注重程序法，不但重视大法，而且重视专业法。通过培训，使执法人员熟知主体法、行政诉讼、赔偿、复议等有关法律法规，提升岗位技能水平，增强单兵实战能力，做到严格执法、公正执法。
抓机制，健全职业道德教育。这是确保依法行政的动力。城管执法的职业特殊性，决定了职业道德与一般社会道德相比，有着更为严格的责任性、强制性和自律性。依法行政，要求城市管理者和执法人员必须学会并习惯于按法律规定的形式观察问题、提出问题、思考问题和解决问题。这就需要建立健全职业道德教育的长效机制，创新载体，以多种有效手段和形式，把职业道德教育搞活、搞实，使执法人员时刻牢记自己的职责和责任以及应具备应有的道德品质，永远把自己定位在“公仆”的位置上，真正做到忠于法律、廉洁自律、修身奉法，执法公正，全心全意为百姓服务、为构建和谐城管尽心尽力。
抓责任，建立强力执法机制。行政执法责任制体现了执法权力与责任的统一。责任是法律的生命，违法不究必然导致有法不依。要把强化城市管理行政机关和执法人员的责任、尤其是领导人员的责任，作为规范执法行为的着力点。实行行政执法责任制，依法界定执法职责是前提，逐级分解执法职权是基础，切实做好检查考核是重点，从而健全执法责任体系，全面推行行政执法责任制。
总之，我们要在队伍中强化“执法理念强、创新意识强、职业意识强、夺冠意识强”的团队精神，始终保持“经济要振兴、综合执法要先行”那么一种责任感、那么一股劲、那么一种拼命精神，把综合执法队伍建设成为一支党和政府信赖、人民群众满意的过硬队伍。
随着市场体制的建立和城市现代化的发展，法制已成为城市管理的基本手段。只要我们正确认识“依法行政”在城市管理中的重要意义，坚持依法管理，我们的城管事业一定能够兴旺发达！我们的城市就一定能够变得更加美丽、文明，成为优美整洁、和谐有序、温馨宜居的百姓福祉。