【正文】
彭水自治县地处武陵山区的腹心地带，幅员面积宽广、农业人口众多，是典型的山区农业大县，在近年推进城乡统筹发展的进程中，十分重视创新土地流转体制机制、推进土地流转实现集中规模经营。特别是在国发〔2009〕3号文件颁布以来,我县进一步加大了推进土地流转的工作力度,土地流转有了较快发展，取得了明显成效。但由于缺乏健全、统一的土地市场以及不合理的现行土地制度，我县土地流转仍然存在流转效益不高、失地农民保障水平低、管理滞后等多种困难和问题。为认真总结土地流转的实践经验，加快土地流转步伐，提速推进城乡统筹发展，本文拟从彭水推进土地流转的实例出发，就探索建立新型土地流转制度、建立健全土地流转新机制等方面进行初步探讨。
一、现行土地制度下，彭水土地流转的实践与启示
（一）基本状况
近年来，在县委、县政府的正确领导下，全县上下把土地流转作为破解“三农”问题的切入点，积极引导，多方发动，全力推进土地流转工作，土地流转成效明显。截止2009年底，全县农村土地承包经营权流转采取转包、转让、出租、入股等方式，流转耕地14.87万亩，占总耕地面积的20.9%，涉及农户4万余户。其中：规模流转土地面积13.6万亩，占流转总面积的91.5%。在推进土地流转过程中，初步探索出了“四种流转模式”。
1、“大户+农户”或“公司+农户”的租赁模式。一是“公司+农户”的租赁模式。彭水自治县山荷农业有限公司，是靛水乡一个返乡农民工创办的农业企业。2007该公司创建者黄德周利用靛水乡独有的水源条件和稻田资源，租用351亩稻田，创办了荷花山庄，以规范形式签订流转合同245份，带动了地方经济发展。二是“大户+农户”的租赁模式。彭水自治县保家镇老人顶桃花山庄的经营者陈钱海是一个典型的种植大户，自1998来，他在老营顶租地100亩，实施花果共营模式，建成大片桃花观光林，吸引了一大批游客到此游玩，自己每年的旅游观光收入达5万多元，同时也给其他农户带来收益。这种租赁模式，通过引入符合产业发展方向、有市场前景的项目，由公司或经营大户作业主，向农民租赁土地，实施集约规模经营，农民获取稳定的租赁收入，并可在业主租赁的土地上从事务工而获取务工收入，实现业主、农户共赢。
2、“农户+农户”股份合作模式。彭水自治县苗香优质米专业合作社是市级模范专业合作社，为着力打造好“苗妹香香”优质米这一品牌，该社积极探索土地流转、规模经营模式。2009年，该社遵循“平等协商、自愿有偿”的原则，采取农户土地作价入股方式，盘活土地资源，试行流转土地1500余亩，他们的作法是：社员以入股土地所产原粮与合作社的交易量折算为股份，合作社将年终盈余的60％用于入股分红，以现金方式一次性兑现给稻农。这样，农民以承包地为纽带，自愿联合组建以土地入股的专业合作社，合作社统一选择产业项目、统一组织生产、统一技术管理、统一市场营销，风险共担、利润共享。这种模式，能够解决没有业主介入的情况下土地如何流转的问题，提高了农业生产的组织化、规模化程度，增强了农民应对市场风险、参与市场竞争的能力。
3、“企业+基地+农户”的联合开发模式。2008年，入住彭水的天娇公司，在彭水自治县龙射镇率先建起了全国魔芋示范基地，该公司与105户农户签订了魔芋订单合同，租用农户土地1600亩，走“企业+基地+农户”的路子。2009年，天娇公司与我县19个乡镇65个村签订了种植魔芋的订单，种植面积达3万多亩。这种模式，以龙头企业为牵引，农民出土地、出劳力，企业出技术、出资金等，农户按照要求组织生产，产品全部由企业按约定价格全部回收，农民基本不承担市场风险，企业把生产车间直接放到农村，农民变成了产业工人，既保证了企业的原料供应，又带动了农民增收。
4、“田保姆”模式或委托流转模式。充分发挥村级组织的能动作用，对因外出务工缺乏劳动力而无法耕种、可能撂荒的农田实行代耕、转包、转让等多种方式相结合的“田保姆”模式，推进土地有效流转，进而催生一些种养大户，增加农民收入。在调查中还发现，有的农户把承包地交给村组委托流转的情况，村民委免费帮助农户引进业主租赁经营，农民“坐享其成”。这些模式操作简单、灵活，能有效解决大量外出务工农民的后顾之忧，是我县土地流转广泛采用的模式之一。
（二）主要特征
1、流转规模扩大化。从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，我县土地承包经营权流转开始萌芽，但流转的规模小、数量少、范围窄。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的全面落实以及农村经济迅猛发展，农村土地流转步伐明显加快。2005、2006、2007、2008、2009年全县农村耕地流转面积分别为0.84、1.11、3.1、12.81、14.87万亩，土地流转规模呈逐步扩大化的态势。（见表1）
表1 2005-2008年度全县农村耕地流转情况统计表
2005年
2006年
2007年
2008年
2009年
流转总量（万亩）
0.84
1.11
3.1
12.81
14.87
百分比（%）
1.18
1.63
4.57
18.02
20.9
2、流转区域层次化。我县土地流转多集中于渝湘高速路、“ 319” 国道、彭务公路等交通沿线和县城周边的一些乡镇,其他生产条件差的乡镇土地流转的面积不多、规模较小，呈现出明显的层次化。例如：生产条件较好、外出农民工较多的平安乡、靛水乡、新田乡等乡镇均不同程度地发生了较大面积的土地流转；而生产条件差、交通闭塞的双龙、石盘等乡的土地规模流转发生情况却比较有限。
3、流转主体多元化。随着土地流转进程的不断加快，社会工商企业、农业产业化企业、合作经济组织等已成为租赁农村土地使用权、投资经营农业的一股强劲的新生力量，农村土地流转主体呈现出多元化的发展趋势。据调查，2009年全县耕地流入种养大户的有3.93万亩，占流转总量的26.5%；流入专业合作组织的有3.04万亩，占流转总量的20.4%；流入农业企业的有1.65万亩，占流转总量的11.1%；农户间流转的有5.43万亩，占流转总量的36.5%；其他的有0.82万亩，占流转总量的5.5%。
4、流转形式多样化。近年来，我县土地流转结束了以转包和互换为主要形式的单一发展阶段，进入了多种流转形式并存的发展阶段，土地转包、出租、互换、入股等有利于集约化、规模化生产的流转形式大量涌现。（见表2）
表2 2008年全市农村耕地主要流转形式的流转情况
流转方式
农村耕地流转总量（万亩）
占承包面积比例（%）
转 包
5.39
36.2
出 租
3.97
26.7
转 让
1.81
12.2
互 换
2.25
15.1
入 股
0.95
3.4
其他
0.5
3.4
（三）实践启示
1、土地流转能够破解产业分散、农产品商品率不高的难题，是提高农业产业化发展的“发动机”。近年来，通过推进土地流转，我县农业生产规模化、集约化、商品化水平明显提升，全县初步形成了粮油、烤烟、魔芋、蔬菜等农业骨干产业。2009年，流转土地用于粮油种植4.77万亩，占流转总量的32.1%；蔬菜种植4.25万亩，占流转总量的28.6%；果类种植1.82万亩，占流转总量的12.2%；菜叶种植1.71万亩，占流转总量的4.8%；其他3.32万亩，占流转总量的22.3%。
2、土地流转能够破解农业投入不足、资金短缺的难题，是吸引社会资本流向农业领域的“引水渠”。通过推进土地流转，吸引了大量的城市、社会资本融入农村，农村专业大户、城市工商企业参与农业规模经营，投资农业开发，进行农业基础设施建设，既促进了农业向二、三产业渗透，又提高了土地产出效益，形成了土地流转的良性循环；既加大了招商引资力度，又缓解了国家、集体对农业的投入不足。近年来我县通过土地流转吸纳的社会投资累计达5亿元左右。
3、土地流转能够破解农村富余劳动力转移途径单一、后顾有忧的难题，是稳步推进劳务产业发展的“调速器”。一方面，土地承包经营权流转，改变了部分农户“亦农亦商”、“亦工亦农”的兼业化状况，摆脱了土地的束缚，解除了外出农民的后顾之忧，有力促进了农村劳动力向非农产业转移。另一方面，大批农业企业和经营大户通过调整产业结构，使不少农民在就近实现就业转移，农民在自己的土地上由过去的“为自己种田”转变为“为他人耕地”，既避免了长年在外务工的奔波辛苦，又增加了家庭收入，还兼顾了照料亲人。农民就地务工、创业已经成为我县劳动力转移的又一全新渠道，为劳务经济发展注入了新活力。
4、土地流转能够破解城乡经济联系不紧密、差距越来越大的难题，是加快城乡统筹发展的“助推剂”。鼓励农村土地流转后，农民逐步从土地上解放出来，不断向非农产业和城镇转移，为城镇发展提供了丰富的劳动力，进一步繁荣了城镇的人气和商气，推动了城镇经济快速发展；同时，工商企业、城市资本大量进入农业领域，又促进了城乡之间的资金、技术等生产要素的合理流动和优化组合，逐步形成了城乡互动、优势互补的新局面。土地流转必将成为推动城乡统筹发展的基本动力。
5、土地流转能够破解贫困农民增收困难、致富门路窄的难题，是引导贫困农民脱贫致富的“直通车”。我县是典型的农业大县、劳动力资源大县，重庆直辖以来，农村外出务工的人数增多，土地资源相对充足，有些地方还存在耕地撂荒现象。县上系列土地流转政策出台后，一些业主利用自己的资金和技术优势，纷纷进入农村采取多种形式参与土地流转，发展新型农产业，有效促进了农村经济发展、拓宽了农民增收渠道。同时配套实施生态和扶贫移民，引导和鼓励边远山区农民“下山筑巢”，转包耕地发展农业规模经营，从根本上破除了他们脱贫致富的瓶颈。
二、现行土地制度下，农村土地流转的主要困难和问题
（一）现行土地制度对农村土地流转的制约
1、现行征地制度制约了土地市场的形成。根据现行《土地管理法》，集体所有的土地如要进入市场，或通过转变用途获得增值，只有一种途径，即将集体土地征用为国有土地。现行征地制度，由于国家垄断土地一级市场造成偏低的征地补偿标准，而农民又没有法律许可的“讨价权”，对于土地在城市市场所产生的增值收益农村土地所有者和使用者基本不能参与分配。因此，无论集体经济组织还是农民，都不愿意通过征地将集体土地转为国有，从而制约了土地市场的形成，阻碍了农村土地流转。
2、现行土地用途管制制度制约了土地在地区间的合理配置。现行《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外……。法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许集体经济组织或村民自建自用。《农村土地承包法》规定，土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。可见，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权也受到了严格的限制。这种受让主体身份限制造成了土地流转的封闭性，土地使用权无法按照市场方式自由转让，在很大程度上限制了集体组织之间、城乡之间、区域之间在土地利用上的余缺调剂，对土地资源的合理配置制造了障碍，这不仅对农村剩余劳动力转移产生不利影响，也会使农村土地流转局限在封闭的小范围内，以致形成十分零散的土地流转市场。
3、现行土地使用权抵押制度制约土地有效流转。现行《中华人民共和国担保法》规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押，“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。……”可见，在现行的制度下，农民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但事实上，无论是外出务工和迁居城镇的农民，还是继续留在农村的农民，出于生产或生活的需要，由于往往借贷无门，土地的价值实现对于他们都是极其重要的。对继续留在农村的农民来说，由于农村经济结构调整、农村非农产业发展、农村消费市场的扩大都与农民的经济状况密切相关，如果限制承包地或宅基地抵押，农民会因为缺少资金及可靠的融资渠道无法加大生产投入、提高劳动生产率，进而实现持续增收，推动农村经济发展，这也必将制约农村土地流转。
4、现行基本农田保护制度制约了农村新型农业的发展。现行《土地管理法》规定，国家实行基本农田保护制度，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房……。可见，在现行土地制度下，基本农田只能用于发展粮食生产，而不能用于发展林果业和养殖业等，就是将基本农田用于发展粮食生产也不能擅自搞相关配套设施建设等。其实有实力的业主和大户参与土地流转发展规模经营，大多数是发展新型农业，需要改变基本农田的传统用途，需要在土地上建设配套设施，而基本农田保护制度对这些却作出了严格限制，严重打击了他们参与农村土地流转的积极性，制约了农村土地流转、规模经营，阻碍了农村新型、现代农业发展。
（二）农村土地流转过程中存在的基本问题
1、土地流转效益不高，土地流转的市场需求不足。据调查表明，我县土地规模经营普遍存在收益不高的问题，导致土地对潜在需求者的吸引力不足。一方面，农民保有承包地，不仅不用缴纳农业税，还可以获得一定数量的惠农补贴。另一方面，放弃承包土地的农民担心就业、教育、保险等没有保障，加之浓厚的乡土情结，宁愿造成撂荒也舍不得将土地流转出去。同时，由于农业是受自然和市场双重影响的产业，生产经营风险很大，尤其像我县一样的大山区，从事农业生产的风险更大、生产效益更为低下，有实力的业主对投资农业开发极为慎重，参与土地流转、进行规模经营的还比较少。
2、土地产权保护制度存在缺陷，失地农民后续保障问题较大。由于土地产权法制定比较滞后，特别是农民集体土地所有权和使用权缺乏明确的法律规定，在土地供应和配置过程中对土地权利的设定还不够重视和明确。在农村土地流转实践中，作为集体土地所有权代表村支两委有时并不代表“村农民集体”行使土地所有权职能，强制流转的不良现象仍然存在，在农村土地流转中“越位”、“错位”现象时有发生。同时，尽管新《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则。征地程序不规范、行政权侵犯农民土地财产权、补偿低且不到位等仍然存在，失地农民的就业和长远生计难以得到保障。
3、土地流转管理滞后，土地流转隐形问题比较突出。长期以来，在土地流转上虽有大的、方向性的规定，但一直没有系统的法律规章，缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系和服务保障体系。由于缺乏规范的管理办法和程序，一方面流转双方的权益得不到很好保护，另一方面在流转中和流转后时常发生纠纷，土地流转存在着很多隐性矛盾和问题，影响了农民和投资者参与土地流转的积极性。
4、土地流转市场机制不完善，土地流转推进难度很大。一是没有形成统一规范的土地市场和服务体系，造成流转信息不灵、传播渠道不畅，想转出土地的农户寻找流转对象难度大，而具有实力企业和大户却苦于和一家一户的谈判，既费时费力又不能保证连片规模发展的需求，使土地流转空间狭窄，流转成本增大，严重影响了土地流转的速度、规模和效益。二是土地流转收益缺乏与市场挂钩的增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是一定管多年，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长，一定程度上影响了农民参与土地流转的积极性。
三、现行土地制度下，农村土地流转的制度设计与路径选择
（一）探索建立新型农村土地流转制度
1、积极创新农村土地使用权流转制度。一是适当放宽农村土地的农业用途范围。在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，农作物种植、畜禽养殖、水产养殖等可视为农业用途；拓宽土地使用范围，允许农村土地流转经营主体以其土地附着物进行有条件的抵押和担保贷款；放宽农村土地流转经营主体的范围，允许各种组织、企业和个人通过参与土地流转，从事农业规模经营；允许农村土地流转经营主体开展与经营主业相关的农产品加工、物流配送和农业观光旅游等经营活动；允许各种金融资本、工商资本和民间资本参与农村土地流转。鼓励土地流转经营主体投资兴建农田水利等基础设施，所占土地不占其临时建设用地指标，并免收各种手续费。二是探索建立合理的农村集体建设用地置换制度。研究出台政策、制定措施，推进农村集体建设用地复垦置换。在不改变土地集体所有权性质的前提下，通过对现有农村建设用地进行整理复耕，与土地利用总体规划和城乡建设规划确定的建设区域内的农用地进行等量置换。大力提倡两种置换方式：一种是零星置换，即在全县范围内，以村为主体，在农民自愿的前提条件下，对其合法宅基地及产权房屋参照征地房屋补偿标准补助置换，并落实相关优惠政策；另一种是成片置换，在有实力的农业开发业主入驻的前提下，进行农村建设用地复垦置换，把置换出来的宅基地经整理复垦为耕地，按集体农用地管理，符合条件的划入基本农田严格保护。逐步赋予集体土地与国有土地同等的权利，实现农村集体建设土地与国有土地“同地、同权、同价”，盘活建设用地。
2、建立健全合理的土地流转补偿制度和保障制度。严格限定土地征用的适用范围，保证农民的知情权与参与权，使征地过程纳入规范化与法制化轨道。建立市场化的因地制宜的征地补偿办法，把实现被征地农民的“可持续生计”作为征地安置政策的基本目标，将土地补偿划分为土地本身补偿和恢复生产补偿两大类。对被征地农民做好公正补偿的同时，安排好农民出路，丰富“土地换社保”的内涵，解决失地农民长远生存问题及养老问题。探索建立由农民群众自愿参加的具有法人地位的组织，健全畅通的农民利益表达机制和维护机制。健全土地收益使用分配制度，逐步建立国有土地收益基金。
3、建立健全土地流转风险防范制度。在土地流转成效显著的地方，尝试设立土地流转风险基金，探索建立农村土地流转保证金制度和土地复垦保证金制度。适当开展农村农业保险试点，逐步建立农业保险政策性业务、商业化运行模式，加大对农业保险的政策扶持。建立土地流转激励机制，加快改善农业基础设施建设，加大对农业专业合作组织、规模经营户的扶持力度，并对农地流转开发的手续和税费进行简化、减免，增强土地规模化经营的长期性和稳定性。
（二）建立健全农村土地流转新机制
1、谋求流转体制新突破
——倡导入股模式。农民将土地承包经营权以货币形式量化入股，组建土地股份合作社。一是合作社本身不直接经营产业，农民以土地承包经营权和资本共同入股，将土地出租给其他农业经济组织经营，入股农民保底分红，并可在出租土地上务工。二是合作社直接经营，由合作社按统一经营、联产计酬经营方式开展生产经营活动。三是合作社参股到龙头企业经营，将经营土地所获取的收益，除去必要的开支和章程规定留存的积累外，其余全部按农户入股股份进行分红。
——发展托管模式。以原发包方(村民委员会)成立土地流转服务机构，鼓励暂无力耕种或短期内暂不耕种的农户将承包土地交由村土地流转服务中心管理，并以村集体的名义推进土地成片流转、实现规模经营。
——支持租赁模式。农户将承包土地经营权出租给专业大户、龙头企业等土地规模经营业主，出租后原承包关系不变，承租方按租赁合同约定定期向出租方支付土地租金，对承包农户负责。
——探索置换模式。鼓励长期外出并有稳定固定职业和固定住所的农民，自愿永久放弃承包土地及宅基地，探索开展以“承包地换社保、宅基地换住房”试点。
——允许传统模式。继续支持互换、转包等土地流转传统模式。
2、谋求政策扶持新突破。一是设立农村土地流转专项资金。设立土地流转专项资金，重点用于改善流转土地规模经营的基础设施、完善土地流转信息网络、鼓励农民土地流转和培育规模经营大户。二是实行农业项目和基础设施优先投入政策。农村土地整理、标准农田建设、特色农业产业基地建设、农业综合开发等涉农项目，要尽可能与土地流转经营相结合，优先安排项目资金。三是落实信贷支持和贷款贴息。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续；对规模经营主体用于添制和更新机耕设备、扩大生产经营的贷款，财政可给予适当比列的贴息。四是加大技术服务力度。对流转土地达到一定数量的龙头企业、专业大户或各类业主，农业、科技等部门应争取选派专业对口的科技人员，实行“一帮一”的技术服务或科技承包；鼓励支持更多的专业技术人员积极参加各类涉农业主的招聘，原有身份待遇不变，有突出贡献的另行奖励。五是实行用地倾斜政策。在符合土地利用总体规划的前提下，各类规模经营主体发展特色高效农业，需要建造与之配套的圈舍、简易仓储、晒场及临时办公用房等相关用地，按适当比例报批临时用地手续，同时经营业主应与土地主管部门签订复垦协议。
3、谋求规范管理新突破。一是建立健全土地流转储备及合同管理制度。以乡镇、村为单位，建立土地流转登记制度，对内摸清土地流转基数，对外联系土地流转业主。乡镇建立土地流转信息公示制度，设置土地流转信息栏，建立电子网络平台，及时发布土地流转供求信息，实现流出与流入的有效对接。统一使用规范的土地流转合同文本，由双方当事人、发包方、鉴证机关各执一份。乡镇、村要对流转合同立卷归档，永久保存，实行规范化管理。二是建立健全农村土地流转服务体系。县县级组建农村土地流转工作办公室，全面抓好农村土地流转的协调指导、纠纷调处、督促检查等日常工作;乡镇建立农村土地流转服务机构，负责农村土地流转申请、合同鉴证、流转备案、调解纠纷等管理服务；村一级要明确一名农村土地流转管理员，及时掌握土地流转的动态信息。三是建好土地流转平台。县上成立农村土地承包经营权储备流转机构，负责土地流转的具体工作；乡镇开设土地流转场所，为土地流转构建方便快捷的交易平台。四是建立土地评估制度。积极发展土地评估中介组织，合理评估土地价值，为土地流转提供参考依据。五是建立土地流转防范机制。建立土地流转预警机制，健全土地流转备案审查制度，及时准确掌握土地流转的热点难点问题，将问题解决在萌芽状态。