张瑞刚 (浙江财经学院，浙江 杭州 310018) 摘要：文章考察了贵州湄潭县和重庆江津农地金融试点开展情况，以及伴随央行和银监会下发文件以后，渐次出现的农村土地承包经营权贷款各试点运行情况，文章总结我国农地金融制度构建探索试点呈现的总体特征，并作了简要评价。 关键词：农地金融；土地承包经营权；特征 中图分类号：S661.2 文献标识码：A 文章编号：1674-0432(2010)-08-0044-2 1 研究缘起 关于农地金融制度研究的起点，大多数学者认为起源于1770年的德国，却把在农地金融制度发展史上具有代表意义的英国模式忽略了。1215年的“自由大宪章”实质上是一部英国式农地金融立法，正是在宪章与之后的《牛津条约》等的保护下，英国农地金融制度得以确立起来。随后，农地金融制度在欧洲大陆以及其他发达资本主义国家逐渐兴起，成为国家支持农业发展的重要制度安排。 我国农地金融制度建设严重滞后发达国家。晚清时期，清政府曾经在天津开办过办理中长期抵押业务的殖业银行。1934年国民政府为了支持农业发展专门成立中国农民银行，并且该行还设立了土地金融处承办土地金融业务。但是生不逢时，土地债券的发行也胎死腹中。在随后的很长一段时间我国农地金融发展进入了真空阶段。 2 新中国大陆农地金融制度建设的试点情况 尽管现行立法禁止土地承包经营权的抵押，但是土地承包经营权抵押的探索实践却一直没有停止过。 2.1 农地金融制度建设的发展 1988年，经国务院批准，在贵州湄潭县农村土地制度建设试验区组建全国第一家农地金融改革试点机构——湄潭县土地金融公司，这是新中国农地金融制度建设实践的开始。虽然试点终以失败告终，但为我们以后的探索提供了宝贵的经验。其后，各式各样的实践渐次开展。2001年，浙江绍兴出现土地信托业务，当地政府创造性地建立了县、镇、乡三级土地信托服务机构。2005年，国家开发银行重庆分行决定在江津李市镇牌坊村开展农地金融试点，以农村土地承包经营权作抵押进行贷款。在江津市政府的推动下，牌坊村农民专业合作社组组建了重庆仁伟果业有限责任公司，对柑橘果园实行一体化经营、公司化管理，有利于新技术的应用和推广，提高了果农效益。2006年，宁夏平罗县当地政府要求每个乡镇选择一至二个村，推进土地信用合作社试点建设。虽然土地信托业务和土地信用合作社并非严格意义上的土地金融业务，但这也是我国农地金融探索建设阶段的雏形，这些实践促进了土地流转，一定程度上缓解了农户融资难的问题。 2.2 推进农村金融产品和服务方式创新工作 2008年10月，央行和银监会联合下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，开始在山东、辽宁等9个省（区）选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2009年3月再次下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，首次明确提出“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款” 。伴随着土地流转多样化的创新实践，“土地承包经营权抵押贷款”试点地区开始陡然增多，逐渐成为各试点政府解决农户融资难题的重要创新之举。 2.3 土地承包经营权抵押贷款成为全国金融创新试点产品 辽宁省法库县是全国金融创新试点县，土地承包经营权抵押贷款成为全国金融创新试点产品。法库长岗子辣椒专业合作社是辽宁首家土地专业合作社。长岗子村151户农户将922.37亩土地，以每亩作价300元入股成立农民专业合作社。在春耕期间，该合作社备耕资金不足，在人民银行法库县支行的大力推动下，法库县农信社以该合作社土地的使用权作为抵押，为该合作社办理了土地承包经营权抵押贷款30万元，作为辣椒种植产业专项资金。随着试点的不断推进，农户还将可以以家庭为单位获得土地承包经营权抵押贷款。 2.4 武汉农村土地经营权抵押贷款“破冰” 2009年6月以来，武汉农村综合产权交易所与农村商业银行合作，在采取多种有效形式化解各类风险的前提下，选择三家单位进行试点，有效地盘活了“沉睡资本” 。武汉农村商业银行共向三家企业放贷1400万元。其中，武汉银河生态农业有限公司获贷1000万元，期限3年；武汉平安益农种植专业合作社获贷200万元，期限3年；武汉市羊角山圆圆食品有限公司获贷200万元，期限2年。三家企业共抵押4046亩土地经营权及地面附属物。农村的有效抵押物少，以往土地不可抵押，农民融资极难。今后，随着试点的推进，武汉的农民人人都可抵押土地经营权从金融部门获得贷款，从而使农村静态资产的潜能得到一定解放。 2.5 浙江省温岭农村合作银行全省发放“第一单” 2009年5月5日，温岭箬横种植大户朱乃林从当地农村合作银行取走45万元贷款，这是全省发放的首笔农村土地承包经营权贷款。目前，温岭市土地转出户11万多户，占家庭承包经营农户的42%，流转面积达到21万多亩，占家庭承包耕地面积的41.4%。随着近年来，全市农业向企业化、基地化、专业化、现代化方向发展，资金成为瓶颈。为了解决农民融资难题，温岭市农林局与农合行为当地农民办理土地承包经营权抵押贷款。由于处于探索阶段，对申请贷款的农户有一定的要求，贷款对象为限于通过农村土地承包经营权流转而取得的土地，从事种植业的经营耕种面积在100亩以上，从事养殖业、农副产品加工的固定资产投资额在30万元以上，年龄25周岁到60周岁之间。并且贷款的额度和期限也作了相关规定。 3 我国农地金融制度建设实践中呈现特征及评价 3.1 农地金融组织采取了股份制 贵州省湄潭县成立了土地金融公司。当地政府最初设计的想法是合作性质的金融机构，但实际进入操作阶段却变成了包括多种经济成分的股份制组织形式。采用股份制而非合作形式为日后走向破产埋下了伏笔。重庆江津李市镇牌坊村组建了农民专业股份合作公司——重庆仁伟果业有限责任公司，农民以土地承包经营权、土地附属物以及其他资产折资入股，该公司也采用了股份制形式。虽然试点仍在运行，随着规模的不断扩大，问题不断凸显，公司健康发展问题值得深思。 从土地金融制度发达国家的一般做法看，大多数采用了合作金融的形式。向农户或经济组织发放贷款过程中，对抵押品评估、贷款发放与收回、贷款跟踪调查等手续，要花费大量的人力和财力。为降低交易费用，需要让农民联合起来，按合作的原则组成基层土地抵押组织，土地金融业务的大部分基层工作可以由基层组织完成，并负责管理和监督，这样就会减少土地金融业务过程中费用，提高运行效率。因此，采取合作金融形式，是我们今后农地金融组织设计中应该借鉴的方向。 3.2 抵押物是土地使用权而不是所有权是我国农地金融的一个特殊地方 从各试点情况来看，无论是贵州湄潭县还是重庆江津，以及近年来渐次出现的辽宁法库县、武汉三家农业企业贷款等试点，都是以土地使用权作为抵押。西方国家实行的是土地私有制度，产权清晰，农地金融的运作相对简单，因为在私有制土地产权中，已经内含了担保物权的规定，所以抵押土地所有权便成为这些国家农地金融的内在基础。我们也不能妄加判断农地金融与土地私有制有着必然联系。我国实行的是土地公有制，尤其农村实行的是集体所有制，法律规定土地所有权不准买卖，因此，在我国土地所有权不可能成为农地金融的信用基础。我们注意到，在土地产权中，除了居于核心支配地位的所有权之外，还有其他派生的使用权、收益权和处分权等。我国农村实行土地承包经营制，是将土地使用权作为独立权能从所有权中分离出来，并成为一种独立于所有权的一种财产权利，这就赋予了使用权他午权的属性，这样就能成为信用抵押的标的物。由此看出，农村土地所有权的可抵押性是我国农地金融的内在基础，而非类同于西方土地金融的制度安排。这也是我国农地金融与西方国家的最大不同。 3.3 试点得到地方政府及相关部门的扶持和培育引导 贵州湄潭县和重庆江津的农地金融组织，从成立方案筹划到资金注入，到后来担保和监督管理，当地政府给予了政策引导和优惠，为建立之初的成长铺平道路。还有有些地方政府为开展土地经营权抵押贷款搭建了良好的信用平台。在土地经营权流转实施过程中，为了有效保护农民利益，地方政府和相关部门结合当地具体情况，努力引进一些经营前景好的产业和诚信程度比较高的企业或是个体业主，推进了高效农业项目和大公司或大客户的订单合作，取得了良好的效果。此外，地方政府也积极引导金融机构提供资金支持，解决农户融资方面的需求。 从国际上的一般做法来看，建立农地制度，尤其是在初期发育阶段，政府积极参与和扶持是取得成功的一个关键因素。众所周之，农业生产需要的借贷资金时间长，利率低但是风险却较高，用于分散经营费用较大，这些对于追求盈利目的的商业银行是望而却步的。因此，我国农地金融制度构建和推行过程中，就更需要政府的大力扶持上位，政府要通过制定完备的农地金融法律，为农地金融提供良好的运转环境。同时，还要在财力容纳的范围内，设立对农地金融机构专项利益补偿机制。具体来说，可以通过以下几个方面实施：一是要对农地抵押贷款准备金适当降低，实行农地抵押贷款低利率进出，有了合理的利差才能调动农地金融机构的积极性；二是要在财政和税收上给予优惠，尤其对土地金融业务税收方面要与一般业务体现差异性；三是政府投资充实本金，也可成立部门作为担保机构降低风险；四是贷款期限上的优惠。我们一定要清楚，这些做法只是在农地金融开始阶段，政府提供的资助，一旦农地金融走向快速成长及成熟阶段，到那时，农地金融的发展要以市场导向为主，而政府将成为间接调控的角色。 3.4 农地金融机构主要资金来源是发行土地债券——土地证券化趋势 西方发达国家的农地金融制度安排，把发行土地债券、借入政府资金和吸收社员存款作为其农地金融业务的三大资金来源，而其中发行土地债券获得资金是主要来源。换言之，农地金融机构的运作资金，大部分依赖发行土地债券筹集。所谓土地证券化，就是在不丧失土地产权的前提下，将一组流动性差、难以分割、不适合小规模投资的土地资产经过适当的分类和整理，使其能够产生稳定的、可预测的现金流收益，辅之相应的信用担保，将未来现金流的收益权设定担保或抵押，向金融机构借入资金，该金融机构面向市场投资者发行债券或者受益凭证，转让其债权或收益权的过程。实际上，西方国家的土地证券化已经经历200多年的发展。1770年德国成立世界上第一家土地抵押信用合作社，并以抵押的土地作为保证发行土地证券。之后，土地证券化在世界很多国家践行，成为一项重要的土地金融制度。任何土地金融的推行，不论其组织形式如何，都需要大量长期资金，以供贷款之用。任何土地金融制度，若不能发行土地债券，则无法形成良性的资金链，最后造成体系崩溃。美国联邦土地银行出售债券额为其股金与公积金总额的20倍，而德国的信用社本身就没有股金，全部贷款都要依赖发行土地债券。在我国湄潭县的农地金融制度试点实践中，虽然在制度设计中有提到要发行土地债券，但是由于农村土地产权不完善，农村金融体系不健全，再加上缺乏相应的担保机构为土地证券化提供担保，同时还也缺乏比较权威的资信评级机构以及信用评估制度。土地债券未能发行，资金严重不足，而农业贷款及利息又无法收回，资金链断开，公司最后只能宣告破产。 参考文献 [1] 罗剑朝,聂强.博弈与均衡:农地金融制度绩效分析——贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论[J].中国农村观察,2003,(3). [2] 胡亦琴．农地资本化经营与绩效分析——以浙江省绍兴市新风村农地资本化经营为例[J].江海学刊,2004,(3). [3] 李爱喜.农地金融制度构建与农村信用社业务拓展[J].农业经济问题，2005，(5). [4] 张笑寒,张娟.农户贷款困境与农地金融制度的构建[J].江西财经大学学报,2005,(6).
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